城镇低效用地再开发中土地利用效率提升的关键策略与实践路径优化

引言

随着我国城市化进程步入高质量发展阶段，土地资源的稀缺性与高效利用诉求日益凸显。城镇低效用地的存在，不仅是宝贵土地资源的巨大浪费，更严重制约了城市功能完善、空间结构优化和可持续发展能力。深入研究低效用地再开发面临的系统性障碍与核心挑战，探索科学、高效、可持续的土地利用效率提升机制与实施路径，具有迫切的现实意义和重要的理论价值。本文旨在通过对低效用地再开发关键问题的剖析、提升策略的构建及典型案例的实效评估，为优化城市土地资源配置、推动城市内涵式发展提供理论参考和实践借鉴。

一、低效用地再开发中存在的问题与挑战

低效用地再开发中存在的问题与挑战是当前城市化进程中的一大难题。随着城镇化的推进，部分城市土地使用效率低下，导致土地资源未得到充分利用，严重影响了城市可持续发展的潜力。这些低效用地多存在于老旧城区、工业区、边缘区域等地，通常面临着空间布局不合理、土地开发模式单一、基础设施缺乏等问题。低效用地的存在不仅增加了城市建设和改造的难度，还导致了土地资源的浪费，限制了城市功能的提升和现代化进程。

再开发过程中，土地的所有权和使用权问题往往成为影响效率的主要障碍。例如，原土地权利人持有的土地因各种原因未及时开发，随着时间推移、城市发展、政策收紧等原因，原土地使用类型已改变，如土地证载类型是工业，现行城市规划为商住或者商业，而从政府层面对此类土地也一直没有进行土地闲置调查和重新盘整收储。这么一来，土地权利人想再盘活存量土地开发就面临证载用途与现行城市规划不一致导致不能报建开发的困境。另外，土地权利人为盘活土地采取土地使用权转让方式或者作价入股开发土地，此类土地使用权转让也不能通过行政主管部门审批通过，因为《城市房地产管理法》规定土地使用权转让必须达到投资开发的 25% 以上才能办理转让，该种土地既未获得报建许可，又未达到投资开发的 25% ，因此无法盘活存量土地。这些问题不仅增加了开发者的经济负担，也使得再开发项目难以顺利推进。针对这些问题，需要加强部门监管，明确各部门职责，建立健全土地闲置调查和重新盘整收储机制，及时对土地使用情况进行梳理和调整。同时，政府应加强土地供应、规划审批、税收等方面的政策协调，对于符合城市规划和产业发展方向的低效用地再开发项目，给予税收优惠、财政补贴等政策扶持，激励开发主体进行更具前瞻性和创新性的开发活动。政策的引导应注重土地使用的长远性，避免短期利益主导的开发模式，确保土地开发与城市可持续发展相协调。

土地开发的规划和管理也面临挑战。低效用地再开发通常缺乏统一和科学的规划，导致开发过程中出现不同开发主体的利益冲突，甚至影响到周边区域的土地使用协调与生态环境保护。再开发项目多缺乏长远的可持续发展视角，容易忽视土地的复合利用价值和生态环境的承载能力。在缺乏有效的政策引导和技术支持的情况下，低效用地的开发往往陷入“短期利益至上”的局面，导致了土地资源的低效配置和环境质量的下降。这些问题加剧了城市土地资源的浪费，并限制了土地利用效率的提高，亟需通过综合治理和创新发展思路加以解决。

二、提升土地利用效率的关键策略与实施路径

提升土地利用效率的关键策略与实施路径不仅是城市发展的迫切需求，也是优化城市空间结构和推动可持续发展的重要举措。为实现这一目标，土地利用效率的提升需要在规划、政策和技术等多方面采取有效措施。合理的空间规划是提升土地利用效率的基础，必须根据不同区域的实际情况进行差异化设计。对于低效用地，科学的空间再布局能够有效打破原有的局限，优化土地功能定位，使土地资源能够最大化地发挥其潜力。通过多功能复合开发，可以在有限的土地空间内实现居住、商业、工业等多重功能的共存，减少空间浪费，提高土地利用的整体效率。

（一）政策引导和支持是提升土地利用效率的关键要素

在再开发过程中，地方政府应出台相应的政策，确保土地资源的高效配置与合理利用。针对原土地权利人持有的土地因证载用途与现行城市规划不一致导致不能报建开发，以及土地使用权转让无法通过审批等问题，政府应加强部门监管，明确各部门职责，建立健全土地闲置调查和重新盘整收储机制，及时对土地使用情况进行梳理和调整。同时，政府应加强土地供应、规划审批、税收等方面的政策协调，对于符合城市规划和产业发展方向的低效用地再开发项目，给予税收优惠、财政补贴等政策扶持，激励开发主体进行更具前瞻性和创新性的开发活动。政策的引导应注重土地使用的长远性，避免短期利益主导的开发模式，确保土地开发与城市可持续发展相协调。此外，政府还应加强对土地市场的监管，防止土地投机行为，保障土地资源的合理利用。通过这些措施，可以有效盘活存量土地，提高土地利用效率，促进城市可持续发展。

（二）技术创新是提升土地利用效率的必要手段

随着科技的不断进步，智能化、数字化等新技术为土地利用效率的提升提供了有力支持。在低效用地的再开发过程中，智能规划、建筑信息模型（BIM）、大数据分析等技术手段能够为土地开发提供科学的决策依据，优化资源配置，提升开发效率。绿色建筑技术和生态修复技术的应用也为低效用地的开发提供了可持续的解决方案。通过利用新技术，不仅可以提高土地利用率，还能有效降低开发过程中的资源消耗和环境污染，进一步促进土地开发的可持续发展。在这一过程中，各种先进技术的结合和创新应用将为提升土地利用效率提供更加广阔的发展空间和实践路径。

三、低效用地再开发的案例分析与效果评估

低效用地再开发的案例分析为我们提供了宝贵的经验和教训。多个城市在实施低效用地再开发过程中，尝试了不同的开发模式和路径。这些案例中，有些通过创新的规划方案，成功实现了土地资源的高效利用。在某些老旧城区，开发方通过将居住、商业、办公等功能进行复合布局，不仅满足了不同功能需求，还提高了土地利用率。在一些工业废弃区，利用环境修复技术和生态恢复手段，使土地重新焕发活力，变废为宝，促进了城市空间的再生。这些成功案例表明，低效用地再开发不仅能够有效缓解城市土地资源紧张的问题，还能通过科学的规划设计，推动区域经济的持续增长。

也有一些低效用地再开发项目未能达到预期效果，存在一定的风险和挑战。在一些开发过程中，缺乏统一的规划和设计，导致了资源的浪费和功能布局的不合理，甚至出现了开发后的土地闲置现象。在部分商业开发项目中，由于市场需求预测不准确，导致项目竣工后商铺空置率高，未能有效提升土地的使用效率。一些区域由于产权关系复杂，开发进程缓慢，阻碍了低效用地的有效转型。此外，一些原土地权利人持有的土地因证载用途与现行城市规划不一致，以及土地使用权转让无法通过审批等问题，也导致了存量土地无法盘活，无法实现土地的高效利用。这些问题的存在，不仅影响了土地资源的合理利用，也对城市的可持续发展带来了挑战。因此，在低效用地再开发过程中，需要加强部门监管，明确各部门职责，建立健全土地闲置调查和重新盘整收储机制，及时对土地使用情况进行梳理和调整。同时，政府应加强土地供应、规划审批、税收等方面的政策协调，对于符合城市规划和产业发展方向的低效用地再开发项目，给予税收优惠、财政补贴等政策扶持，激励开发主体进行更具前瞻性和创新性的开发活动。通过这些措施，可以有效盘活存量土地，提高土地利用效率，促进城市可持续发展。

从效果评估的角度来看，低效用地再开发的成功与否直接影响到土地利用效率的提升以及城市可持续发展的进程。在一些成功的案例中，土地开发后的区域不仅经济活力显著增强，居民生活质量和环境质量也得到了提高。通过精细化管理和智能化技术的应用，土地资源得到了最大化利用，开发后区域的综合效益也大幅提升。例如，唐山市河头老街文化街区改造案例成功入选自然资源部《低效用地再开发试点第二批典型案例》，是河北省唯一入选案例。该项目通过科学规划和精细化管理，实现了土地资源的高效利用，提升了区域的经济活力和居民生活质量。

在土地使用率方面，低效用地再开发能够显著提高土地的利用效率。杭州市萧山区衙前镇通过系统再开发，用地综合容积率由 0.21 跃升至 3.71，总建筑面积达 96 万平方米，发展空间扩大近 18 倍，为产业升级和城市建设奠定坚实基础。

在经济效益方面，低效用地再开发能够带来显著的经济收益。例如，金华市通过低效用地再开发，成功引进了金华市交通投资集团有限公司，实现了“物流﹢产业﹢贸易”一体化运营。此外，永康市现代五金科技产业园陶瓷厂区块项目通过改造，国企获得约 150 亩用地、配套用房 13 万平方米、标准化厂房约 27 万平方米；私企解决了用地历史遗留问题，走出“化圈解链”困境；苏溪村获得安置用地 1.2 万平方米、建筑面积约 4 万平方米，村集体每年增加收益约 600 万元。环境保护方面，低效用地再开发能够改善区域环境质量。例如，南京市通过低效用地再开发，构建了“科技+绿色”的节地模式，推动了土地节约集约利用。此外，南湖沉井式停车场的建设，不仅解决了停车问题，还实现了土地资源的复合利用。社会影响方面，低效用地再开发能够提升居民的生活质量。例如，福州市社会福利院通过改造提升，形成了花园式景观，新建了食堂楼，旧食堂改建为老年综合活动中心，实现了老人走出公寓楼就走进“山水城”的美好愿景。此外，厦门市通过低效用地再开发，开展了 10 个城中村改造项目，盘活了 118.95 亩低效用地用于安置房等民生项目建设。

综合来看，低效用地再开发的效果评估应关注多个方面，如土地使用率、经济效益、环境保护以及社会影响等，这些都应作为评估项目成功与否的关键指标。通过科学的规划和管理，低效用地再开发能够实现土地资源的高效利用，推动区域经济的可持续发展，提升居民的生活质量。

四、结语

城镇低效用地再开发是破解土地资源紧约束、推动城市高质量发展的战略选择。研究表明，其成功关键在于构建并实施以科学规划为引领、创新政策为驱动、智慧技术为支撑的系统性机制。通过空间优化释放潜力、政策协同破解障碍、技术赋能提质增效，能够显著提升土地利用效率，并实现经济繁荣、社会和谐、生态友好的综合效益。未来，应着力于深化跨部门协作机制、健全法规政策体系、加大技术创新与应用投入，持续推动低效用地再开发向更高质量、更有效率、更可持续的方向迈进，为构建集约高效、宜居韧性、智慧绿色的现代化城市提供坚实的土地要素保障。

参考文献

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