农村集体建设用地入市与耕地保护的平衡机制

一、引言

农村土地制度改革中，农村集体建设用地入市与耕地保护是两项重要且紧密关联的任务。农村集体建设用地入市，这一举措能够盘活农村存量土地资源，优化土地资源配置，为农村经济发展注入活力，促进城乡融合。而耕地保护是关系到国家粮食安全、生态安全和社会稳定的关键所在，粮食安全是 “国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，坚守耕地保护红线意义重大。然而，在实际推进过程中，如何实现农村集体建设用地入市与耕地保护的平衡，成为亟待解决的重要课题，深入研究二者的平衡机制具有重要的现实意义。

二、农村集体建设用地入市与耕地保护的（一）农村集体建设用地入市现状

近年来，随着农村土地制度改革的推进 村集体建设用地入 市工作取得了一定进展[1]。各地积极探索入市途径，如就地入市和整治入市 农村集体经营性建设用地，具备开发建设所需基础设施等基本条 治入市则针对村庄内零星、插花的存量集体建设用地， 质量有提高、布局有优化的前提下，结合全域土地综合整 并为大块宗地，依据规划属于经营性用途的允许入市。同时，在入市程序上， 方案编制、审核到交易的各个环节。

（二）耕地保护现状

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央采取一系列硬措施坚守耕地保护红线。通过逐级分解耕地和永久基本农田保护任务，纳入各级国土 规划并 上图入库。 同时，实施了一系列提升耕地质量的举措，如加强高标准农田建设，出台相 标准和优先序，加大建设投入和管护力度；开展黑土地保护工程，统筹推进侵 沟治理、 农田基 综合治理；实施酸化等退化耕地治理工程，对不同类型的退化耕地采取针对性治理措施；抓好盐碱地综合改造利用，摸清资源状况，建立监测体系，开展治理改良等。

三、农村集体建设用地入市与耕地保护面临的问题

（一）潜在矛盾冲突

土地利用目标冲突：农村集体建设用地入市旨在促进农村经济发展，提高土地利用效率，增加农民收入，其更侧重于经济效益和农村产业发展需 地保护 的核心目标是保障国家粮食安全，确保有足够数量和质量的耕地用于粮食生产，强调土地的 。 这两 土地利用目标在资源配置过程中容易产生冲突，当有限的土地资源面临选择用于集体建设用地入市还是继续作为耕地时，矛盾便凸显出来。

利益驱动下的矛盾：从地方政府角度看，农村集体建设用地入市可能带来土地出让收入增加、推动地方经济发展等好处，在一定程度上可能存在过度推动集体建设用地入市的冲动，从而忽视耕地保护。从农村集体经济组织和农民个体角度，集体建设用地入市所带来的短期经济利益较为可观。

（二）实现平衡的制约因素

法律法规不完善：目前，关于农村集体建设用地入市与耕地保护的法律法规还存在一些不健全之处。一方面，对于农村集体建设用地入市的范围、程序、监管等方面的规定不够细化，导致在实际操作中存在一定的模糊性和随意性。另一方面，耕地保护相关法律法规在责任追究、违法行为处罚力度等方面有待加强，使得一些破坏耕地、违规占用耕地的行为未能得到有效遏制。

规划管理不精细：国土空间规划在农村地区的覆盖和执行存在不足。部分农村地区规划编制滞后，未能充分考虑农村集体建设用地合理需求与耕地保护的协调。同时，规划的稳定性和权威性不够，容易因各种因素随意调整，导致耕地保护目标难以落实。

四、促进农村集体建设用地入市与耕地保护平衡的策略

（一）完善法律法规体系

细化入市与耕地保护法规：明确农村集体建设用地入市的具体范围，如清晰界定哪些存量集体建设用地可以入市，对于增量集体建设用地入市的条件和程序做出详细规定。规范入市程序，从入市申请、审批、交易到后续监管各个环节都制定严格且可操作的流程。加强耕地保护立法，明确耕地破坏、非法占用等违法行为的认定标准和处罚措施，提高违法成本，形成有力的法律威慑。

建立法律协调机制：梳理整合农村集体建设用地入市与耕地保护相关法律法规，消除法规之间可能存在的冲突和矛盾。建立统一的农村土地管理法律框架，确保在土地利用过程中，二者能够相互协调、共同推进。

（二）优化规划管理

科学编制国土空间规划：在编制国土空间规划时，充分考虑农村经济社会发展需求和耕地保护的刚性要求[3]。结合农村实际情况，合理确定农村集体建设用地和耕地的规模、布局。通过科学的用地布局，引导农村集体建设用地集中连片发展，避免无序扩张对耕地的侵占。

强化规划执行与监督：建立健全规划执行保障机制，确保国土空间规划得到严格执行。加强对规划实施过程的监督检查，定期对农村集体建设用地入市和耕地保护情况进行评估。对于擅自调整规划、破坏耕地等行为，严肃追究相关责任主体的责任，维护规划的权威性和严肃性。

（三）健全利益分配机制

合理确定收益分配比例：综合考虑国家、集体和农民个人的利益，制定科学合理的农村集体建设用地入市增值收益分配方案。适当提高农民在增值收益中的分配比例，保障农民的合法权益，提高其参与耕地保护的积极性。

建立利益调节机制：针对不同地区之间的差异，建立利益调节机制。对于经济欠发达地区，在农村集体建设用地入市收益分配上给予一定倾斜，鼓励其在保护耕地的前提下，合理开发利用集体建设用地，促进地区经济发展。通过财政转移支付、税收优惠等手段，平衡地区间的利益关系，引导各地在实现农村集体建设用地入市与耕地保护平衡方面积极作为。

五、结论

农村集体建设用地入市与耕地保护的平衡对于农村可持续发展、国家粮食安全和生态安全至关重要。通过深入分析二者的现状、面临的问题，并从完善法律法规、优化规划管理、健全利益分配机制、强化监管等方面提出切实可行的平衡策略，能够有效协调二者关系，实现土地资源的合理配置与高效利用。在推进农村土地制度改革过程中，必须始终坚守耕地保护红线，在此基础上积极稳妥推进农村集体建设用地入市，使二者相互促进、协同发展，为乡村振兴战略的实施和社会主义现代化建设提供坚实保障。未来，随着相关政策措施的不断完善和实践经验的积累，农村集体建设用地入市与耕地保护的平衡机制将更加成熟，推动农村土地利用步入更加科学、合理、可持续的轨道。

参考文献

[1] 罗梦.社会主义核心价值观融入农村集体产权制度改革的法律路径——立足《集体经济组织法》的实施[J/OL].安徽乡村振兴研究,1-11[2025-07-18].

[2] 赵万一, 绳正阳. 农村集体经营性建设用地入市的制度困境及法律完善[J]. 河南社会科学,2025,33(07):59-69.

[3] 刘朱婷,郑国权,连少宏,等.广东省水土流失动态监测农村建设用地B 因子参数优化研究——以从化区为例[J].亚热带水土保持,2025,37(02):46-50.

作者简介：张晓梦（1974.06—），男，汉族，山东临沂费县人，本科，中级自然资源工程师，研究方向：土地利用与保护。