强化土地资源管理和实现节约集约用地的措施研究

引言

土地作为经济社会发展的重要物质基础，其合理利用对保障粮食供应、维护生态平衡、推进城乡建设具有深远意义。我国国土广袤，但人均耕地资源相对有限，仅约为世界平均水平的四成。在新型城镇化快速推进的过程中，建设用地需求呈现持续增长态势，耕地保护与建设发展之间的协调难度逐渐加大。在此形势下，加强土地资源科学管理、探索节约集约利用路径。需要通过综合性的制度设计和政策创新，进一步提升土地资源保障能力，为高质量发展提供坚实支撑。

1 土地资源管理与利用的现状及问题

1.1 土地利用效率偏低

通过对城乡土地利用现状的分析可知，土地利用效率的提升潜力仍较为可观。在城市建设领域，部分开发区、工业园区的土地开发效能有待进一步优化，其容积率均值与发达国家同类区域相比存在一定差距（当前均值不足 0.8，而发达国家同类区域多在 1.2 以上），土地资源配置过程中尚存在开发时序衔接不畅、空间利用效能不足等现象。以某省级开发区为例，其获批用地规模达 50 平方公里，但实际建成区面积仅为 30 平方公里，已供土地中约 40% 的低效工业用地仍处于优化盘活阶段。而在农村地区，随着城镇化进程的推进，农村人口结构变化引发土地利用格局调整，部分村庄宅基地闲置率出现阶段性上升趋势，个别区域闲置宅基地占比已突破 30% ；同时，耕地利用也呈现出结构性变化特征，撂荒面积近年来呈现出年均约 2% 的增长态势，土地资源的精细化管理与科学利用仍有较大提升空间。

1.2 规划管控衔接不足

在国土空间规划体系建设进程中，部分地区仍处于探索优化阶段，存在规划协同有待加强的情况。例如，城市总体规划与土地利用规划在建设用地规模、布局的统筹衔接方面，尚需进一步深化工作机制，以更好解决规划实施过程中的用地协调问题；乡镇级规划在村庄建设边界的划定工作中，也需持续完善技术标准与管理规范，从而有效减少农村建设与耕地保护之间的矛盾。此外，随着新兴产业如新能源、冷链物流等快速发展，现行规划对前瞻性用地需求的研究与布局仍有提升空间，在项目落地实施过程中，规划适应性调整的频次与节奏，还需通过优化规划编制与动态管理机制加以完善，以此提升土地利用的整体效能。

2 强化土地资源管理与节约集约用地的具体措施

2.1 优化国土空间规划体系，强化源头管控

2.1.1 完善规划编制与衔接

可加快推进国土空间规划编制工作，科学划定“三条控制线”（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）并加强实施管理。部分地区实践表明，将永久基本农田保护面积细化至乡镇级规划，明确地块坐标并纳入数据库管理，对落实耕地保护责任具有积极意义。同时，可探索建立规划动态评估调整机制，定期对规划实施情况进行评估，针对新兴产业用地需求开展专题研究，为项目合理用地提供保障。

2.1.2 推动城市更新与立体利用

在城市规划中，适度提高土地开发强度是提升土地利用效率的可行方向。例如，可引导新建工业园区容积率达到 1.0 及以上、商服用地达到 2.0及以上，并鼓励建设多层标准厂房（容积率可达 2.5 以上）。部分沿海城市通过“工改工”政策，将旧厂区改造为新型产业社区，有效提升了容积率和土地产出效益。此外，推广地下空间开发利用，在交通枢纽、商业中心等区域合理建设地下停车场、商业街等设施，也能够在一定程度上缓解地面用地紧张状况。

2.1.3 规范农村建设用地布局

结合乡村振兴战略实施，推进“多规合一”的村庄规划编制，引导农村居民点集中建设。一些地区通过“迁村并点”整合零散村庄，不仅优化了农村建设用地布局，还将腾退土地复垦为耕地，实现了土地资源的有效利用和农业产能提升。

2.2 盘活存量土地，提高资源利用效率

2.2.1 闲置土地清理与再开发

建立闲置土地动态管理台账，对超出约定动工期限 1 年的土地依规征收闲置费，对闲置满 2 年的土地依法收回使用权。部分地区实践显示，某地级市 2023 年通过清理盘活 1.2 万亩闲置土地，其中 8000 亩重新出让用于新能源产业建设，有效提升了土地投资效益。同时，积极推广"零地技改"模式，对企业在原有用地范围内实施增资扩产给予政策支持，如某制造业企业通过厂房立体改造实现产能显著提升，未新增建设用地指标。

2.2.2 推进集体建设用地入市

完善农村集体经营性建设用地入市配套机制，构建城乡统一的土地交易服务体系。在试点区域，通过明确存量宅基地、乡镇企业用地等入市范围，2023 年已有 500 亩集体建设用地成功入市，用于乡村旅游、冷链仓储等项目建设，既带动了农村集体经济发展，也为农民带来了可观收益。通过赋予入市土地抵押融资功能，有效缓解了农村发展的资金瓶颈，激发了盘活存量土地的内生动力。

2.2.3 耕地保护与集约利用

严格执行耕地占补平衡政策，持续推进高标准农田建设，提升耕地质量和综合产能。据统计，某省 2023 年建成高标准农田 500 万亩，亩均产量实现稳步增长，并通过低效耕地改造项目，进一步挖掘土地生产潜力。同时，因地制宜推广轮作休耕、稻渔综合种养等生态友好型种植模式，在保障粮食安全的基础上，实现耕地资源的可持续利用。

2.3 创新技术手段，提升管理精准度

2.3.1 构建智慧国土监测平台

整合卫星遥感、无人机航拍及地面巡查数据，构建“天空地”一体化监测网络。部分地区实践显示，通过卫星影像比对分析，每年可发现数千条违法用地线索，经核查后准确率可观，工作效率较传统巡查方式显著提升。该平台可实时更新土地利用现状，对闲置土地、违法占地等情况进行预警提示，为管理决策提供数据参考。

2.3.2 探索节地技术与模式

在工业领域，尝试推广“标准厂房+共享设施”模式，部分工业园区通过集中建设污水处理厂、变电站等设施，为企业节约了一定比例的占地面积。农业领域积极推广滴灌、喷灌等节水技术，并配合保护性耕作方式，在部分粮食主产区，这些举措有效降低了耕地用水量，同时实现粮食产量的稳步增长，有助于提升土地综合利用效益。

结束语

强化土地资源管理、推进节约集约用地，或可视为一项需要长期探索与实践的系统工程，宜从多个层面综合施策。在实际推进过程中，若能通过合理优化国土空间布局、有效盘活存量土地、积极探索监管技术创新，进而缓解资源供需之间的紧张关系。展望未来，随着智慧国土平台建设逐步推进、集体建设用地入市制度不断完善，以及城乡要素市场化配置工作持续深化，从而为经济社会的长远发展提供有力支撑。此外，通过适当加强公众参与，借助宣传教育等方式引导社会各界增强节约用地意识，构建政府引导、市场调节、社会协同的工作模式，或可取得更为理想的成效。

参考文献

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