关于保障我国流动人口选举权的思考

引言

我国流动人口数量巨大，但其数量与参选率却不成比例，归根结底是公民的流动性与其选举权不流动性的矛盾，但现行制度无法全面有效的对其选举权进行保障，导致在外长期居住与工作的流动人口出现“人户分离、权利悬空”的困境。鉴于此，学界与实务界提出居住证参选、异地协作办理等多种探索性举措，试图打破户籍壁垒、提升流动人口政治参与度。但这些改革在制度设计、实施细则以及利益关联等方面仍存在不足，需要从法律和技术的框架上进行系统梳理与完善。

一、我国流动人口选举权现状概述

（一）我国流动人口现状

从数量上看，我国流动人口规模增加迅速。根据第七次全国人口普查数据，我国流动人口规模从 2010 年的 2.20 亿人增至 2020 年的 3.76亿人，每年以 7.05% 的速度增长，占总人口的 26.6% ，比 2010 年增加了1.54 亿人，增长 69.73% 。从结构上看，我国流动人口构成更加多元。表现在性别结构趋于均衡、年龄结构分化、家庭化趋势加强、少数民族流动人口增加等方面，我国流动人口家庭化迁移趋势的强化和民族分布格局的深度交融。这些流动人口多数都是有选举资格的选民，但他们参选率并不高，且实际参选率远低于户籍人口，流动人口选举权问题没得到应有的关注。

（二）我国流动人口选举权保障现状

本文主要探讨狭义上的流动人口的选举权，指符合法定资格的流动人口依照法律规定的方式和程序选举代议机关代表，尤其是采用直接选举形式选举的县乡两级人大代表，即流动人口在直接选举中作为选民的权利。保障流动人口选举权在维护公民权利和宪法精神的落实、促进社会公平与政治参与、使公共政策更贴近实际需求方面发挥着重要作用。我国流动人口选举权问题研究可追溯到 21 世纪初，随着新形势出现，选举形式也在不断调整优化，我国目前在运用的保障方式主要有以下几项：

1.户籍地参选

2021—2022 年县乡两级人大代表换届选举中，多地仍坚持户籍地参选为主，流动人口最直接的行权方式仍是返乡投票。部分农村地区村民委员会的选举因关系到集体土地征收补偿款分配，一度出现“务工者坐飞机回乡”“村民组团回乡”的盛况；在北京、上海、广东等发达地区，村民年均分红可达数十万元，返乡参选的动机与现实利益驱动明显；福建莆田秀屿区通过微信群等方式动员 1.8 万名流动人口返乡投票。尽管这些案例在局部地区颇具影响，但从全国看，选民大规模亲自返乡参选的情况仍属少数，返乡投票并非多数流动人口的最佳选择。

2.委托投票

《选举法》选民有书面委托他人投票的权利，委托投票也是流动人口参选的重要方式。以福建三明沙县为例，2016 年县乡两级人大换届中，全县 21 万登记选民中有 8 万常年在外，选委会通过电话和微信等方式联系外出选民，邀请返乡或办理委托投票。沙县富口镇荷山村 1100 余名选民中有 80% 在外，村干部逐一电话沟通，为无法返乡者办理委托投票，返乡与委托结合后该村参选率超 90% 。相比返乡投票，委托投票节省时间与金钱，易被流动人口接受，但其仍属户籍地选举，选民对家乡事务认知和利益表达仍有隔阂，委托投票虽能缓解现实难题，但无法根本解决利益表达困境。

3.异地参选

《选举法》未对选民异地参加选举作出明确规定，但各地方有关选举的实施细则与实施办法已经开始对流动人口在居住地参选做出探索：

（1）凭居住证参选：流动人员在本地连续居住且符合其他参选资格，持居住证和户籍地选举委员会出具的资格证明，可在现居住地登记参选。如深圳规定非深户籍人口凭居住证满 2 年可在现居住地参选。

（2）跨地区对接办理：现居住地选举机构主动联系户籍地确认选民资格，如海南省规定，流动人员在居住地参选的，可以自己联系户籍地开具选民资格证明，也可以让居住地选委会主动联系户籍地选委会，确认其选民资格。

二、对流动人口选举权存在的问题分析

（一）公民的流动性与其选举权不流动性的矛盾

在影响我国流动人口选举权行使的各种因素中，户籍制度的制约是决定性的，我国户籍制度不仅具有人口统计的功能，在户籍上还依附着各种权利与利益，直接影响着公民权利的行使。我国选举权长期以户籍为基础，而户籍制度最初是为计划经济时代的资源分配设计，未预见到大规模人口流动。尽管户籍改革持续推进，但选举权仍与户籍挂钩，导致流动人口需在户籍地或现居住地开具证明才能参选，程序繁琐，实际操作也困难。除此之外，户籍制度还会产生代表名额分配的固化问题，人大代表名额按户籍人口分配，未充分考虑流动人口规模。如深圳、上海等城市常住非户籍人口占比超 30% ，但代表名额仍以户籍人口为基准，就会出现代表数量和实际要代表的人民数量不合比例的结果。

（二）关于流动人口选举权的实施方案不够统一与健全

虽然我国关于流动人口选举有着多种保障方式，但不论是户籍地参选、委托投票还是异地参选都有其弊端。

户籍地参选所需的时间经济成本较高，许多流动人口因误工、交通开支等原因望而却步，并且选民长期不在户籍地导致其对当地事务缺乏了解，其投票可能难以真正反映当地的公共利益和政治诉求，选举结果对其在现居地的实际生活也难有直接影响，选举的现实意义值得思考。委托投票作为补充机制被广泛采用，但在操作层面容易产生代理人滥用权利、拉票贿选等风险，也可能违背选举权平等性原则，当其成为主要投票方式时，亦背离了“辅助性”设计初衷，削弱了选举的真实性与公正性。异地参选作为一项制度创新，在一定程度上便利了流动人口就地参选，但由于各地发展水平、政策支持、协调机制等存在较大差异，制度实施存在明显的不平衡与局限性。目前全国实现异地参选的流动人口比例仍较低，远未覆盖到庞大的 2 亿流动人口群体。

综上所述，我国目前针对流动人口选举权的保障方式都或多或少都存在不容忽视的问题，建立一个系统性的、较为统一、程序严格且具有可实施性的方案还是势在必行的。

（三）流动人口参与选举积极性低

除客观原因外，流动人口的主观心态也对参选有重要影响，其参选积极性低的原因包括：一是部分公民权利意识淡薄和主体意识缺失，对自己拥有选举权可以参与选举一事认知不足，自然参选积极性就不高，缺乏主动登记的意愿；二是流动人口归属感缺失，“暂住”“流动”这种标签难以让他们有真正的归属感，身份认同的模糊性导致其既无法融入现居住地的政治生活，又与户籍地利益关联弱化，即使有意融入城市，但因户籍限制等问题又使其难以建立稳定的政治身份认同，导致“无根化”心态加剧，进而对参选的积极性降低，利益想法得不到反映，政策越不能惠及他们，在这种局面下，反而形成一种恶性循环；三是回报感不明显。对流动人口来说，通过投票能获得的实际利益往往难以量化，但参加选举所需付出的成本却很明确，加之流动人口的流动性又决定了他们习惯考虑短期利益，很难着眼于选举的长期效益，所以他们难以将选举与自身利益直接挂钩，这两者的脱节削弱了其投票和参选的动力。

三、对我国流动人口选举权保障的建议

（一）推进户籍制度改革

1.剥离依附于户口之上的各项权益

我国户籍改革也尝试将依附于户籍上的部分福利与利益剥离，从实践来看，目前剥离出的主要是经济文化方面的权益。在我国现行户籍制度暂时无法打破地区限制的情况下，将选举权从户籍上剥离下来，转而与人相挂钩，可能是最有实效性的做法。一方面是适应当前流动人口数量的做法，能够为公民行使选举权创造便利；另一方面能给选民更充分的选择权与参与感，他们可以根据自己意愿选择是将选票投在生活地，建设自己生活的地方，或是将选票投在家乡，期待家乡变更好。这样的改革从理论状态来说是理想的，但其具体实施需要相应的配套规定和实施细则的重写，改革任重而道远。

2.放宽落户条件

相较于改革，更柔和的办法是放宽落户条件，让有心参与当地政治生活的流动人口能更容易获得选民资格，并且放宽落户也能让人大代表数量和真正要被代表的人民相匹配，我国目前也正在逐步推进落户放宽。各不同规模的城市都在采取措施放宽对资产、学历、职称等条件的限制，在此基础上，还可以继续优化，将其他地区已经试点成功的经验做法推广至更大范围，如推行“经常居住地登记户口”制度、通过线上办理或材料精简等措施简化落户流程、为居住证赋权等。

（二）改革完善选举方式

1.制定统一清楚的流动人口选举实施办法

在现有选举方式外，还可以对这些方式进行细化。对户籍地参选，可通过将投票时段与方式灵活化、鼓励企业设立“投票假”、在交通枢纽处设置流动人口专属投票点等方式便利回户籍地参选人群。对异地参选进行分类界定，以流动人口在生活地居住时长和是否办理居住证为划分标准确定投票地区；简化流动人口在居住地参选的程序，如可以在为流动人口办理居住证的同时办理选民资格证明。需要注意的是，在为流动人口选举争取便利外，也应警惕可能会出现的重复选票等问题，对此，可尝试引入异地参选“承诺制”等非强制性手段或电子监管、严惩舞弊等强制性手段。

2.加入现代化选举手段

运用现代信息技术，发挥互联网的作用。如开发专门的网页或手机应用，在统一的选举时间内，通过人证合一方式登陆，登陆后可以在平台上了解到本选区内本次参加竞选的各个候选人的详细信息，包括他们的政治主张和对选民的承诺，再由选民根据了解到的信息进行投票选举。这种方式既方便快捷又节省成本，可以很好解决流动人口回乡投票需要舟车劳顿的烦恼。尽管有学者担心网络投票在虚拟环境中缺乏透明度、存在安全隐患且易滋生腐败与舞弊，但随着互联网技术的不断成熟，网络投票的安全性完全可以通过加密认证、区块链、身份验证等技术手段加以保障。此外，将投票和计票流程全面交由计算机系统处理，不仅显著提高了信息处理效率，还能减少人为干预带来的漏洞。投票信息的处理中心可由全国人大及其常委会统一建设和监管，仅负责客观统计，再将结果下发至各级人大及其选举委员会用于公示和核验。如此一来，地方选举委员会只承担组织工作，不再负责计票，从而有效遏制了人工计票阶段的舞弊风险。

3.创新改进选举方式

一方面可以推进代表候选人资格改革，允许流动人口通过联名推荐方式提名候选人，降低政党、团体提名门槛，通过拓宽成为候选人的渠道，增加候选人名额，给选民更多的选择机会；另一方面可以引入竞选机制，这样流动人口候选人通过介绍自己、参加竞选，既有被公众熟知的机会，也能让选民意识到自己选票的重要性，让代表深化自己是“由人民产生、对人民负责”的意识。

（三）调动流动人口参与选举的积极性

保障流动人口选举权可以从强化意识、身份认同与利益关联三方面入手。通过新媒体平台解读选举权与政策制定的关联，结合社区宣传、居住证申领、职业技能培训等公共服务场景嵌入选举科普，在潜移默化中破除“形式化选举”认知，提升参与主动性；通过政策保障流动人口共享教育、医疗等公共服务资源，结合社区融入活动，消解身份隔阂，增强归属感；强化利益关联，通过单列流动人口代表名额（如义乌按比例分配外来工代表席位）、构建代表与选民常态化联系渠道、量化履职考核等方式，确保其利益被代表、诉求有回应，切实提升参选“获得感”。多方面联动，推动流动人口从“被动参与”转向“主动行使”，夯实基层民主的群众基础。

结语

我们在肯定流动人口对经济社会发展作出的积极贡献时，也要重视对流动人口的利益保护。保障流动人口选举权可以通过制度和技术手段改变现状，除此之外，更应着眼未来，从根本上消除流动人口与本地居民在权利和待遇上的差距，最终实现真正意义上的权利保障与人人平等。

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作者简介：邹敏君（2001-），女，汉族，江西新余，硕士研究生在读。主要研究方向：宪法学与行政法学。