农民权益保障视角下宅基地退出机制的完善路径研究

党的二十大报告强调全面推进乡村振兴，深化农村土地制度改革，保障农民合法权益。宅基地作为农民重要的财产权利和社会保障载体，其退出机制的完善对盘活农村土地资源、促进城乡融合发展具有重要意义。然而，当前宅基地退出实践面临农民自主决策权弱化、补偿标准不统一、社会保障衔接不畅等现实困境，其根源在于制度设计滞后、城乡二元结构制约及市场化改革不彻底等系统性障碍。现有研究多聚焦政策分析或模式比较，而从农民权益保障视角系统探讨退出机制优化路径的成果仍显不足。基于此，本研究通过梳理宅基地退出的法律政策依据，剖析农民权益受损的深层原因，进而从产权改革、补偿机制、治理框架方面提出完善路径。研究旨在构建兼顾效率与公平的宅基地退出制度体系，助力乡村振兴战略实施。

一、宅基地退出的实施现状

为应对宅基地闲置现象普遍的情 了坚实的制度基础。从法律依据来看，《土地管理法》《民法典》明确了宅基地 保障农民权益的同时，为宅基地的合理流转和盘活利用提供了法律支撑。从政策依据来看， 策逐步引导农民盘活闲置宅基地，并通过多种方式优化农村土地资源配置，为后续宅基地退出机制的完善提供了重要的制度基础和实践经验。

（一）宅基地退出的法律依据

宅基地作为我国特有的农村土地管理制度，其退出制度以《民法典》和《土地管理法》为基本法律框架。《土地管理法》明确宅基地退出应遵循自愿原则，不得强制收回农民宅基地，该法第六十二条第六款规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地；第六十六条规定宅基地使用权的收回需给予“适当补偿”，但具体标准尚未明确。该法为宅基地退出提供了法律基础，同时强调了“自愿有偿”的原则，保障了农民的自主选择权和财产权益。《民法典》第三百六十二条明确宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，宅基地及其附属设施受法律保护。这一规定为宅基地退出机制提供了物权法层面的保障，确保农民在退出宅基地时能够获得合理的补偿和权益保护。《乡村振兴促进法》第五十一条要求严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄，保障了农民对宅基地的合法权益。《土地管理法实施条例》进一步细化了宅基地退出的相关规定，明确禁止违背农民意愿强制流转宅基地，禁止以退出宅基地作为进城落户的条件，该法第三十五条规定，进城落户的农村村民可以依法自愿有偿退出宅基地，退出的宅基地优先用于保障本集体经济组织成员的宅基地需求。

（二）宅基地退出的政策依据

自2015 年起，中央一号文件多次强调保障农民土地权益，推动宅基地制度改革。2015 年中央一号文件《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出要完善宅基地管理制度，探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制，为后续改革奠定基础。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出宅基地“三权分置”概念，这是对农村土地制度改革的重要理论创新。通过将宅基地的所有权、资格权和使用权分离，既保障了农民的基本居住权益，又为宅基地的市场化利用提供了制度基础。2023 年中央一号文件《中共中央国务院关于做好 2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确提出要“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”，通过完善宅基地确权登记颁证、探索“三权分置”有效实现形式以及盘活闲置宅基地等措施，解决宅基地闲置和利用粗放的问题。虽国家多政策鼓励宅基地退出，但实际进展慢、地区差异大，农民退出意愿不一：经济发达地区因城镇化快、农民进城意愿强，退出规模较大；欠发达地区受传统观念、就业少等影响，退出规模小。且部分试点成功经验未广泛推广，整体进展不平衡，宅基地退出机制仍需完善。

二、农村宅基地退出的现实困境与阻碍因素

（一）农村宅基地退出面临的现实

1. 农民自主决策权缺失

在宅基地退出实践中，农民作为权利主体的决策地位长期处于制度性弱势状态。其自主意愿往往被忽视，包括三重维度：决策参与权的制度性剥夺、 强制性安排、补偿标准的行政化定价。不少地方的县级政府作出闲置宅基地退出决策以及退出宅基地补偿方案并未通过报纸、新闻等大众媒体予以公示，农民的自主决策权受到严重的威胁，甚至出现“农民被上楼”“强制拆除”“断水断电”等极端现象[3]。

2. 宅基地退出过程中农民参与度有限

在当前宅基地退出流程中，农民处于明显的弱势地位，参与度极为有限，具体实施流程主要是由村组织和政府部门主导。在宅基地退出的整个流程当中，从申请至审核，从补偿标准的厘定到最终协议的签署，多由村组织与政府部门引领，而农民的参与度则显得颇为有限[4]，大多只能被动接受既定安排，缺乏与决策者进行深入磋商及表达自身诉求的有效途径。

3. 宅基地退出存在社会保障断层风险

宅基地作为农村生活的重要基 代相传的居 保障功能。然而进城落户的农民在退出宅基地后，可能因制度衔接不畅 市的社会保障体系，从而陷入医疗、养老、就业等多方面的困境 [5] 实际执行过程中，由于资金短缺、管理机制不完善、执行力度不足等多重因素， 落实。此外，宅基地的隐性保障功能往往被忽视。现有补偿机制仅聚焦经济层面，未将社会保障与乡土文化保护纳入系统性考量，导致农民在退出后难以实现真正的社会融入。

4. 土地财产收益分配失衡

宅基地退出实践中，现行补偿与收益分配机制存缺陷，致农民难享土地增值红利。补偿标准低且单一，根源是过度依赖行政定价、缺市场评估；土地增值收益分配失衡，部分地区溢价多归地方政府与开发商，农民仅获一次性补偿，无后期分红，这源于产权制度与市场化改革滞后。此外，宅基地“三权分置”未完全落地，使用权流转受限、交易市场封闭，资产价值难显化，农民土地发展权对应的财产权益被制度性弱化，凸显土地要素市场化配置不足与产权缺陷的叠加问题。

（二）农村宅基地退出的系统性阻碍因素

1. 制度设计与政策执行存在错位矛盾

现行政策体系存结构性缺陷，具体表现为三方面：一是政策目标与农民需求脱节，退出制度偏重行政与组织效能、权力向政府和集体倾斜，国家强调“资源盘活”，但农民更关注财产权益与长期保障，且“增减挂钩”政策未同步解决农民进城就业社保问题，落地效果差；二是法律体系碎片化，《土地管理法》对补偿、程序规定模糊，地方法规差异大；三是基层治理机制失效，集体组织虚化、信息公开不足致农民利益表达难，基层无常态化民意收集反馈机制，政策制定实施单向传导[4]，难把握农民意愿，削弱其参与度。

2. 城乡二元结构下社会保障体系衔接不畅

城乡二元制度壁垒是阻碍宅基地退出的深层症结。制度设计上，我国城乡社会保障体系呈现出明显的二元结构，农村社会保障体系相对滞后，与城市社会保障体系的衔接机制尚不完善，使农民退出宅基地后难以享受城镇居民的同等待遇。部分地区虽然制定了相应的社会保障政策，但在实际执行过程中，由于资金短缺、管理机制不完善、执行力度不足等多重因素，这些政策往往难以得到有效落实。以养老保险为例，农村居民基础养老金仅为城镇职工的 1/5，且转移接续机制缺失，削弱了农民退出宅基地的动力。此外，宅基地作为农村生活的重要基石，其所具有的居住保障功能往往难以被城市公共服务替代。城乡制度差异与政策执行偏差形成叠加效应，使得农民在退出后面临经济与社会权益的双重风险。

3. 市场化改革滞后与产权制度缺陷产生双重制约

土地要素市场化滞后与产权缺陷制约宅基地退出政策施行。现有补偿过度依赖行政定价，缺第三方评估与市场调节，金额与实际价值脱节； 建筑价值，无科学全面的宅基地价值衡量方法。且宅基地退出后土地开发 享红利。同时，现行法律下宅基地“三权分置”未完全落地，使用权流转受限、 收益分配法规有漏洞，《土地管理法》虽规范征收补偿，但宅基地退出增值收益分配条款模糊、 则缺位。制度真空使农民在土地市场化中处于弱势，难依法主张财产性收益。

4. 信息不对称与主体能力局限

信息不对称与农民自身能力局限阻碍宅基地退 前者体现在农民信息渠道有限、政策宣传不足，农民对退出政策、补偿、安置知之甚少，部分地区仅 解读，致农户知晓率低，被迫接受不合理补偿；后者因城乡教育不均，农民知识单一、法治意识 宅基地物权属性、市场价值等认知不足，且缺专业法律支持、难整合集体诉求，议价能力弱、诉求难表达，加剧政策执行不公，阻碍退出推进。

四、农村宅基地退出机制的完善对策

（一）宅基地产权确权赋能与市场化交易

1. 推进相关立法与确权赋权。权属模糊问题，建议在《民法典》物权编增设“宅基地资格权”章节，将其界定为基于集体成员身份的“身份性权利”，明确其不可转让性；对于使用权，其作为财产权具有市场化属性，相关立法宜以户为单位，将进城落户农民作为宅基地使用权主体，可在《民法典》中直接规定“农村宅基地使用户”或类似称谓[6]。同时建议地方人大出台宅基地“三权分置”细则，明确资格权身份属性、使用权财产属性，允许进城农民保留资格权并流转使用权；制定流转交易条例，放宽受让主体，允许返乡人员、文旅企业等非本村主体租赁或入股获使用权，同时设最长期限与用途管制。对无合法权源宅基地开展确权，推行“承诺制 + 分类处置”：村民签合规承诺书后先行确权，早年无证宅基地承诺合规后直接确权，此后违规扩建部分需补缴费

用并限制流转。

2. 构建全域市场化交易体系。针对流转与评估问题，建议建“县- 省- 全国”三级交易体系：县级设本地流转平台（如安徽金寨“宅地超市”），省级做跨区域指标交易（如山东“鲁宅通”2023 年跨市交易1.2 万亩），国家级探索碳汇挂钩。定价采“政府指导价+ 市场竞价”双轨制，溢价按“农民70%、集体20%、政府10%”分；并差异化定价，临河宅叠生态系数、历史建筑分级评估、空心村“整村打包”引资本。

（二）多维补偿激励机制与空间规划统筹创新

1. 复合型补偿体系建构。针对上述难题，建议构建“四维补偿”体系，具体如下：经济补偿实行“基础价+ 浮动溢价”，设保底价格，产业项目宅基地可让农民获净利润分成，生态修复类按碳汇收益比例返还；社会保障补偿打通城乡壁垒，农民退出后通过“宅转保”衔接社保，转城镇社保按每平方米宅基地折算 150 元养老保险基数、医保报销提至 85%，留农村社保则叠加“退地补贴”（如江苏对留乡农户月发 300 元）；住房保障补偿分两类，本村村民可“宅基地换公寓 + 低价购置 + 租金补贴”，进城农民享“成本价购房资格 + 房价差额分担+ 租金补贴”；就业创业补偿方面，可以联合当地规模中等至大型企业，针对退地农民开设专场招聘，对自主创业者提供贴息贷款及税费减免[8]。

2. 土地整备分区管控。土地配置方面，为实现全域土地整备与精准利用，建议编制宅基地退出与空间重构专项规划，实施分区管控。空心化率 设置为优先 整村搬迁后土地纳入“增减挂钩”指标库，定向用于重大产业项目； 用区 允许“点状供地”发展康养、文创等新业态；传统村落核心区宅基地设置为文化保留区， 禁商业开发，通过“ 以修代补”模式实现活态保护。创新“宅基地指标银行”制度，村集体可将腾退指标存入区级交易平台，按4% 年利率获取利息收益，需用时优先提取，破解“有指标无项目”困局。

（三）重构治理框架：从“行政主导”到“多元共治”

为了改善以上现象，应对政府角色进行重构， 导者 “服务者 + 监管者”转变，同时需重塑政府、集体、农民、社会资本 ，政府应进行职能升级，设立宅基地专项一站式 引入区块链技术搭建宅基地服务数字平台，实时 查询权属、评估价值、提交异议等。其次，推行 协助农民完成申请、签约、过户等流程。 ，对重点区域开展入户检查，有条件的地区还 监管。此外，还可以借助群众监督的方式加强监管，设 举报人一定奖励。

参考文献：

[1] 王丽芬 . 新型城镇化背景下农村宅基地退出机制研究 [J]. 江西农业学报 ，2017，29（01）：131-134.

[2]田静婷，朱彦.进城落户农民宅基地退出的路径选择与权益保障——基于陕西省4个村的实证调研[J]西北大学学报 （ 哲学社会科学版 ），2023，53（06）：158-166.

[3] 刘鹏 ， 任添奕 . 权利保障视域下进城落户农民宅基地有偿退出制度完善研究 [J]. 山西农业大学学报（ 社会科学版 ），2024，23（06）：10-18.

[4] 李妞. 宅基地退出试点中的农户利益保护及对策研究[D]. 西北农林科技大学，2024.

[5]丁德昌 ， 丁祉冰 . 乡村振兴视域下农民闲置宅基地退出的权利风险及防范对策 [J]. 智慧农业刊 ，2024，4（22）：104-107.

[6] 杨青贵 . 进城落户农民宅基地权益保护的现实表达与法治回应 [J]. 重庆大学学报 （ 社会科版 ），2019，25（03）：147-157.

[7] 徐东辉 ， 万子涵 ， 侯美鹏 ， 等 . 乡村振兴背景下的农村宅基地有偿退出机制研究 [J]. 农业经济 ，2024，（04）：93-95.

[8] 郑兴明 ， 雷国铨 . 农村宅基地退出改革的实践进展、成效审视与推进路径——基于三个典型试点地区的比较分析 [J]. 经济体制改革 ，2022，（04）：73-79.

作者简介：

* 刘汶廷，女，2022 级本科生，研究方向：民商法学。

* 李泳其，女，2022 级本科生，研究方向：民商法学。

* 马晓红，女，2022 级本科生，研究方向：民商法学。