土地储备制度对房地产市场的影响及应对之策

一、土地储备制度及其对房地产市场的影响

（一）土地储备对房地产市场供给的影响

土地是房地产开发的基础和前提 , 土地的供给情况直接影响着房地产市场的供给。我国实行土地有偿使用制度 , 土地需通过招拍挂等方式转换至房地产开发企业才能进入开发。因此 , 政府通过土地储备制度积极干预土地供给 , 对房地产市场供给产生重要影响。

土地储备增加了房地产市场的土地供给量。政府利用财政资金等途径提前储备土地 , 然后通过招拍挂将其有偿转让给房地产开发企业 , 扩大了可供房地产开发的土地数量。据统计 , 近年我国通过土地储备每年可新增供给土地约 2亿亩 , 这大幅增加了房地产市场的土地供给 , 对缓解房地产用地需求压力发挥了重要作用。

土地储备调控了房地产市场土地供给的节奏。政府可通过调整土地储备规模及供地节奏 , 实现土地供给的连续性和稳定性 , 避免土地供给过少导致房价上涨或供给过剩加剧产能过剩的风险 [1]。例如在需求较旺的时候提前储备充足土地 , 并合理陆续供应 ; 而在市场需求疲软时 , 可适当减少土地供应 , 稳定市场预期。

（二）土地储备对房地产价格的影响

土地是房屋建设的基础 , 其供给情况会直接影响房地产价格。政府通过土地储备制度扩大土地供给, 对稳定房地产价格发挥着重要作用。

首先 , 土地储备增加土地供给 , 可缓解土地供应短缺对房价的推高压力。在土地供给吃紧时 , 开发商为争夺有限土地资源 , 往往会推高土地购置成本 ,进而带动房价上涨。如果政府提前储备充足土地进行供应, 可满足开发商需求,减少土地价格的竞争推高, 从而遏制房价过快上涨[2]。

其次 , 土地储备可促进土地供给与房地产需求的平衡 , 稳定房地产价格。政府可提前评估房地产市场需求变化趋势 , 运用储备土地的供应调节土地供给节奏。当预期房地产需求将大幅增加时 , 可提前释放储备土地增加供给 , 避免需求迅速增长时出现土地供应短缺导致房价快速上涨。

再次 , 土地储备可引导土地供给流向性价比高的房地产项目 , 抑制高端房价格过快上涨。政府可优先将储备土地用于增强中低价位商品房及保障房项目的用地供给, 增加这类房产的市场供给量, 遏制高端房地产价格的过快增长。

最后 , 土地储备可避免土地供给波动对房地产价格的负面影响。由于土地供应受规划等多方面制约 , 往往会出现供给波动 , 这会导致房地产市场预期产生波动 , 进而引发房价波动 [3]。如果政府利用储备土地平抑供给波动 , 可以使市场预期更加稳定, 有助于稳定房价。

二、土地储备制度存在的问题

（一）储备规模有限, 不能满足需求

土地储备制度在扩大土地供给 , 调控房地产市场方面发挥着重要作用 , 但受各方面条件约束 , 我国现行的土地储备规模仍较为有限 , 难以满足市场的旺盛需求。这主要表现在以下几个方面:

首先, 全国性的土地储备规模不足。我国土地储备主要依靠地方政府进行,全国范围内系统性的土地储备机制不健全 , 导致从全局来看 , 现有储备土地仍不能满足快速城镇化进程中对建设用地的巨大需求。目前我国已储备各类建设用地约2 亿亩, 但大量农村人口转为城镇人口的需求仍较为旺盛。

其次 , 重点城市的战略储备明显不足。在区域发展战略上重点发展的大型城市 , 其建设用地需求量极为可观。但受地方财力及征地难度限制 , 这些核心城市的土地战略储备规模仍然严重不足 , 很难满足其未来发展需要 [4]。部分一线城市的土地储备量仅可支撑1-2 年的建设。

再次 , 针对性储备不足。现有土地储备以满足一般建设用地需求为主 , 缺乏针对性地增强对保障房、学区等高需求用地类型的储备。这限制了利用储备土地有效调控市场供求关系, 引导商业房地产合理开发的效果。

最后 , 应急储备能力不强。现有土地储备重视正常年度内的需求 , 而缺乏应对特殊情况下土地需求激增的应急储备与调控能力。一旦发生战争、灾害、疫情等土地需求快速增长的情况时, 将暴露出土地储备规模的严重不足。

（二）储备结构不合理, 城乡分布失衡

在我国现行的土地储备制度下 , 储备土地的结构和布局存在一定问题 , 未能充分适应城镇化和新型城镇化的需要, 主要表现在:

首先 , 储备土地的城乡结构失衡 , 不能满足以城带乡的需求。现有储备土地以满足城市建设需求为主 , 对于推进以城带乡、小城镇建设等新型城镇化进程中的农村建设用地需求考虑不足【5】。这制约了城镇化的顺利推进。

其次, 不同城市间的储备结构不平衡, 大城市和重点城市的战略储备不足。在土地储备上过于强调公平 , 而未考虑到不同类型城市的战略定位不同 , 其土地需求也存在差异。重点发展的大城市和城市群规划建设用地需求巨大 , 但其战略储备比例较低, 难以满足其发展需求。

再次 , 按用途分类的储备结构不合理 , 缺乏针对性。现有储备土地以一般商品住宅用地为主 , 而针对工业用地、保障房用地等市场需求旺盛的用途类型的储备则比较缺乏, 导致供需结构性矛盾突出。

最后 , 在区域布局上也存在失衡问题。部分经济发达地区的土地储备相对过剩 , 而中西部许多地区由于财力及拆迁难度限制 , 土地储备不足 , 这在一定程度上制约了区域协调发展战略的实施。

（三）土地利用效率不高

土地资源日益紧张的情况下 , 提高土地利用效率尤为重要。但当前我国土地储备中存在土地利用效率不高的问题, 主要表现在以下几个方面:

首先 , 部分储备土地的开发强度过低 , 没有充分发挥其开发潜力。一些地块在储备过程中设计的开发强度较低 , 房屋容积率不高 , 导致单位面积的土地无法容纳更多的建筑面积, 降低了土地的利用效率。

其次 , 储备土地的供应与基础设施配套不足。大量储备土地因配套设施不完善 , 甚至配套规划不明确 , 一旦进入市场后需要二次配套改造 , 影响了土地的即开即用性, 也降低了土地出让收益。

再次 , 部分储备土地开发滞后 , 存在“圈地不开发”现象。一些地方为追求土地财政收入 , 大量储备土地后底价出让 , 但开发企业缺乏开发能力和资金实力, 导致土地开发滞后甚至停滞。这直接导致土地开发效率低下。

最后 , 储备土地同城市规划、基础设施规划衔接不足 , 也制约了土地利用效率。土地利用效率的发挥需要各类规划的配合支持 , 如果储备土地与城市总体规划不匹配, 将局限其开发潜力的发挥。

结语

土地储备制度对稳定房地产市场发挥着重要作用 , 但仍存在一些问题。完善土地储备制度 , 扩大储备规模 , 优化储备布局 , 提高土地利用效率 , 加强房地产市场监管 , 是应对土地储备制度缺陷 , 维护房地产市场平稳健康发展的关键。

参考文献：

[1] 宁秋英 . 市场经济环境下我国土地储备融资制度改革与新模式推进[J]. 中国市场 ,2022(36):42-44.

[2] 谭荣 , 孙建卫 , 林亮 . 土地储备的模式演化及资产功能 [J]. 中国土地 ,2022(10):4-9.

[3] 杨红 . 土地储备制度建设历程及思考 [J]. 中国土地 ,2022(10):10-13.

[4] 于宏 , 孙中元 . 基于空间引力的土地储备资金利用效率研究 [J]. 地理空间信息 ,2022,20(08):64-68.

[5] 刘雅凰 . 土地储备运行机制中的土地供应问题研究 [J]. 房地产世界 ,2022(11):17-19.