耕地保护政策对区域土地可持续利用的影响分析

土地作为最基本的自然资源，是社会经济活动的重要承载空间，尤其在以农业为基础的国情下，耕地资源更具特殊意义。近年来，伴随着工业化、城镇化的快速推进，耕地资源面临持续消减与质量退化的双重压力，土地利用的不可持续性问题日益显现。为遏制耕地“非农化”趋势、保障国家粮食安全，我国不断强化土地用途管制，先后推出一系列耕地保护政策，构建起以基本农田保护、占补平衡、用途管制为核心的耕地管理体系。然而，在不同区域资源禀赋、发展阶段和土地压力存在显著差异的背景下，同一政策在具体实施中往往面临适应性与协调性的挑战。理解耕地保护政策在实际运行中的多重效应及其区域响应机制，成为评估其可持续性和优化方向的重要前提。

一、耕地保护政策体系解析

（一）政策演进与主要制度安排

我国的耕地保护政策体系在不断实践与调整中逐渐从以用途管制为主的初步阶段，向更为系统和多元的综合调控模式演进。随着经济社会的发展以及土地资源紧张状况的加剧，耕地保护的目标从单纯的数量控制，逐步拓展至对耕地质量和生态功能的综合提升 [1]。在政策执行层面，国家构建了较为完整的空间管控框架，着力协调生态保护、粮食安全与城乡发展之间的关系。与此同时，各地政府也在结合自身的自然条件与发展需求的基础上，积极探索适合本地区实际的保护策略。例如，部分地区强调“数量稳中有升、质量逐步提升”的思路，而生态敏感区域则更注重保障耕地的生态服务功能。整体来看，我国耕地保护政策正朝着更具协调性和针对性的方向不断优化。

（二）耕地保护政策的主要内容与实施机制

当前，耕地保护工作主要通过多种措施协同推进，其中较为核心的包括：其一，对优质耕地进行重点划定与严格管理，限定其用途，避免被随意转作非农用途；其二，建立耕地占用与补充相对平衡的制度安排，确保在土地开发过程中实现耕地总量不减、质量不降的基本目标；其三，通过推动农业基础设施建设和耕地综合整治，提升耕地的整体质量与可持续利用能力，形成连片、稳定、高效的耕作条件 [2]。在具体实施方面，通过多层次的激励机制增强地方政府保护耕地的积极性，同时辅以现代化信息技术手段，加强对耕地变化的动态监测和精准监管。一些地区还依托数字平台实现耕地资源的统一管理与可视化展示，提升监管效率。综合来看，这些措施在保障耕地稳定、提升耕地质量、规范土地利用行为等方面发挥了重要作用。

（三）耕地保护的政策目标与绩效考核

耕地保护的核心目标已逐步由单纯维持数量的基本要求，扩展为涵盖资源质量提升和生态功能保障在内的多重任务。这一转变体现出对土地可持续利用内涵的深化理解，即在稳定耕地面积的基础上，更加注重耕地的生产能力、生态价值与区域协调发展功能。在执行层面，为更有效推动目标实现，一些地区建立了较为系统的评估机制，通过设定年度任务指标，对耕地状况的变化进行持续跟踪与反馈。评估结果在一定程度上影响着资源分配与土地利用决策，引导基层在耕地保护方面持续投入力量与优化措施，从而在整体上提升耕地保护工作的主动性和系统性。

二、耕地保护政策对区域土地可持续利用的影响

（一）对土地资源数量与空间格局的影响

耕地保护措施在一定程度上抑制了建设用地的无序扩展，对维护土地资源的整体格局起到了积极作用。近年来，耕地总量呈现出相对稳定的趋势，局部区域通过合理的调节机制缓解了耕地减少的压力。在空间分布上，耕地保护呈现出差异化特征，一些人口密集、建设强度较大的区域通过集约用地与优化布局有效控制了非农建设用地扩张，而耕地资源相对丰富、开发压力较小的地区，则通过恢复整治等方式提升了土地利用的生态功能。不同区域在耕地保护中的角色和任务各不相同，逐渐形成了互补互促的空间格局。这种机制在一定程度上缓解了耕地资源配置的不均衡状况，但同时也引发了关于土地资源配置效率与保护责任分担的进一步讨论。

（二）对土地资源质量与生态功能的影响

提升耕地质量已成为耕地保护的重要方向。通过推进耕作条件改善、基础设施建设和土壤质量提升等综合措施，部分地区的耕地生产能力明显增强，农业灌排条件与经营效率同步改善。同时，轮作休耕、生态修复等方式也增强了耕地系统的生态服务功能，对调节区域水文、保持土壤肥力、促进生物多样性发挥了积极作用。但也应看到，在实践中仍存在一些挑战。例如，在新增耕地开发过程中，部分土地的自然条件与原有耕地存在差距，导致耕地整体质量不尽一致；此外，个别区域将生态用地转为耕地的行为，可能会带来水土流失、生态系统退化等隐患，影响耕地的长期可持续利用。这些问题提示我们，在保护耕地数量的同时，更应注重其生态合理性和功能完整性。

（三）对农业生产与土地利用效率的影响

耕地保护政策推动了农业用地的集约化利用，为农业现代化发展创造了基础条件。土地整理、整合与规范管理措施有助于实现规模经营，提高农业机械化与资源利用效率，部分地区已实现从分散低效向集中高效的转变。在新型农业经营体系逐步建立的过程中，耕地保护政策与土地流转机制的协同也为提升土地使用效率提供了制度保障。但在一些土地资源与市场条件较为特殊的地区，仍面临一定矛盾 [3]。一方面，过于严密的用途限制可能在短期内抑制了土地的灵活流转与多元化发展，形成“撂荒”或低效利用等现象；另一方面，部分区域在耕地保护与农民收益分配之间缺乏有效的利益联动机制，制约了农户的积极性与投入意愿，导致政策执行效果与农业效益之间存在脱节。这反映出耕地保护在促进土地效率的同时，需要更注重经济激励与产业衔接。

（四）对区域土地利用结构与可持续模式的影响

耕地保护政策对土地利用格局具有重要的引导作用。一些建设强度高、资源紧张的区域，借助耕地保护制度约束，推动了土地利用从外延扩张向内涵提升的转变，促进产业空间的集约化、绿色化发展。而耕地资源集中、具备农业基础的区域，则更多依托耕地保护推动规模化种植和农业结构优化，逐步形成了区域内功能分工较为清晰的土地利用格局。需要注意的是，由于各地自然条件、经济基础与发展阶段存在差异，部分地区在耕地保护政策的具体落实中出现了适应性不足的问题。如高标准的建设标准在地形复杂或基础薄弱区域实施难度较大，易造成投入产出效益不平衡；部分地方因缺乏配套机制，出现项目效果不显、土地利用方式僵化等情况。由此可见，推动土地可持续利用，需在保持耕地保护统一性原则的同时，加强分类施策，因地制宜构建更加灵活和具有适应性的保护模式。

三、优化耕地保护政策促进土地可持续利用的路径建议

（一）完善制度设计与分区分类管控

在当前土地资源压力与区域差异日益突出的背景下，有必要探索更具针对性的耕地保护策略。可以考虑在已有管控基础上，建立以自然地理格局与生态功能分区为依据的“分区分类保护机制”，通过对资源承载力、土地肥力、生态敏感性等多要素进行综合研判，将耕地划分为不同类型的功能区。例如，可设立“核心保护区”以保障高产稳产耕地安全，“功能提升区”用于提升中低产田的利用效率，“适度调整区”则结合生态恢复与乡村发展目标，允许在可控范围内进行一定程度的优化配置。在生态条件脆弱或生态服务价值较高的区域，应适当兼顾耕地生态功能与生态系统整体稳定性，不宜过度追求耕地数量指标，而应强化水源涵养、生物多样性保护等附加价值。在粮食生产基础较为稳固的地区，则可更严格控制耕地转用行为，同时配套投入资源用于质量提升与高标准整治工程的实施。这种差异化策略有助于提高耕地保护的科学性与可操作性，推动形成因地制宜、层级清晰的管理体系。

（二）健全政策工具与绩效评估体系

实现耕地保护目标，离不开多元化、精细化的政策工具支持。建议进一步推动耕地生态服务价值的量化评估，例如通过建立“耕地生态价值账簿”制度，将水源涵养、碳固定、农田景观、气候调节等生态功能纳入核算范围，逐步探索以“生态补偿 + 财政支持 + 市场机制”三者协同的激励体系，形成制度化的正向反馈机制。部分地区已经尝试将耕地保护与碳汇交易试点结合，通过测算耕地碳储量并引入绿色金融工具，为保护者带来实际的经济收益，从而增强保护的内在驱动力与持续性。在绩效评估方面，应从单一的数量指标导向转向综合性评价体系设计。除了耕地面积保有量外，还可将耕地质量等级变化、地力提升幅度、土地利用效率、农户满意度与参与度等作为考核维度。例如，某些地区已尝试将“新增高标准农田亩均产值”或“单位投入产出比”纳入考评，有效提升了土地利用绩效的评价维度，避免了“重面积、轻效益”的片面倾向，使评估更加科学合理。

（三）促进科技赋能与治理能力提升

随着土地保护任务的日益复杂，科技支撑在耕地监管和管理中的作用日益突出。应积极推动遥感卫星、无人机航拍、人工智能图像识别等新技术在耕地监测中的应用，实现对耕地占用、撂荒、非农化等问题的快速发现与精确定位 [4]。例如，通过构建“耕地动态变化监测平台”，部分地区已能做到按季度追踪耕地变化情况，提升管理效率的同时，也增强了预警与反馈机制。同时，也要注重管理层级的协同与数据系统的整合。可以探索建立覆盖自然资源、农业、生态环境等多个部门的综合数据库，实现信息互通、数据共享、责任共担。例如在实践中，若能实现土地利用数据与农业种植结构、投入强度、生态指标等信息的有机结合，将大大增强对耕地保护实际效果的评估能力。基层治理能力亦是政策落地的关键。鼓励发展农民合作社、村级土地托管组织等方式，引导农户参与到耕地管理、日常巡查与管护工作中来，不仅有助于提升政策执行力，也有利于激发村集体的内生动力，推动形成多元主体共治共享的耕地保护格局。

（四）推动区域协调发展与制度创新

在耕地保护面临区域发展不均、资源错配等现实挑战的背景下，有必要进一步强化区域协同机制与制度灵活性 [5]。可以在统一保护目标的基础上，探索更加灵活高效的土地资源配置方式，例如通过跨区域生态补偿、耕地质量指标交易、耕地功能替代等制度手段，引导耕地资源向生态条件良好或粮食生产优势明显的地区集中配置，实现保护任务与发展能力之间的相对均衡与良性互动。同时，应充分考虑各地生态环境承载力、土地质量基础和社会经济条件的差异性，科学设定调节机制的适用范围、核算标准与操作规则，确保制度公平与执行可行性。此外，也可鼓励具备条件的地区开展耕地保护与碳市场、绿色金融等机制的深度融合创新，探索将耕地作为重要碳汇资源纳入“双碳”目标的实施体系。实践中，已有试点区域将土地管理与碳交易平台有效对接，通过测算耕地单位面积的碳固存能力与生态价值，实现农田生态功能的货币化转化与市场化体现。这类制度探索不仅丰富了耕地保护的实现路径，也为未来制度演化提供了经验借鉴。

总结：

耕地作为粮食安全与生态稳定的重要基础，其保护在区域土地可持续利用中具有关键作用。通过梳理耕地保护政策的制度演进与实施路径可以看出，当前我国已初步建立起以数量控制、质量提升和功能保障为核心的多维治理体系，对遏制耕地流失、优化土地利用结构发挥了积极作用。然而，政策在实际执行中仍存在区域适应性不足、激励机制不健全、生态效益与经济效益统筹难等问题。要实现耕地保护与可持续发展的良性互动，亟需进一步推动差异化管控、绩效考核优化与技术支撑体系完善。同时，应加强跨区域协同与制度融合，探索耕地生态价值转化路径，提升政策的长效性与适应性。

参考文献：

[1] 王文旭 . 改革开放以来中国耕地保护制度演进过程与效果评价 [D]. 中国地质大学( 北京 ),2021.000281.

[2] 赵彦婷 . 耕地保护政策对土地利用行为的影响及政策优化研究 [J]. 智慧中国 ,2025,(02):113-114.

[3] 洪雪菲 . 耕地地力保护补贴政策执行困境研究 [D]. 贵州大学 ,2023.002001.

[4] 张晏维 . 耕地保护政策执行评估及优化研究 [D]. 华中科技大学 ,2023.005040.

[5] 刘 一 杰 . 徐 州 市 耕 地 保 护 政 策 执 行 问 题 及 对 策 研 究 [D]. 中 国 矿 业 大学 ,2021.002909.