国土政治视角下生态修复的权力运作机制与治理效能研究

1 生态修复中的权力主体与权力形式

1.1 政府权力主导

政府在生态修复中扮演核心角色，拥有行政、立法和财政等多重权力。行政权力用于制定生态修复规划与政策，如《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035 年）》，明确了国家生态修复的总体布局与重点任务，引导地方政府和社会力量开展具体工作。立法权力为生态修复提供法律保障，《中华人民共和国环境保护法》《土地复垦条例》等法规，规范了生态修复的责任、程序与标准。财政权力体现在政府对生态修复项目的资金投入，中央和地方财政设立专项资金支持矿山生态修复、流域治理等项目，直接推动生态修复工程的实施。

1.2 市场权力参与

随着市场化进程推进，市场主体凭借资本、技术和管理优势参与生态修复，形成市场权力。在一些地区，企业通过公开招标等方式获得生态修复项目经营权，如社会资本参与废弃矿山治理，利用先进的生态修复技术，将废弃矿区转变为生态公园或产业园区，实现生态效益与经济效益双赢。市场权力在提高生态修复效率、引入创新技术和管理经验方面发挥积极作用，但也可能因逐利性导致生态修复目标偏离，需政府权力加以规范引导。

1.3 社会权力协同

社会公众、环保组织等社会力量构成生态修复的社会权力。公众通过参与监督、举报环境违法行为，影响生态修复决策。环保组织利用专业知识开展宣传教育、推动政策倡导，如“自然之友”等组织，在提高公众环保意识、监督生态修复项目实施方面成效显著。社会权力的介入丰富了生态修复的参与主体，促进信息公开与民主决策，提升生态修复的社会认可度与合法性。

2 生态修复的权力运作机制

2.1 规划制定与权力配置

生态修复规划是权力运作的蓝图，决定资源分配与权力流向。从国家到地方的生态修复规划，明确各级政府、部门职责与任务分工。在规划编制过程中，不同权力主体通过利益表达与博弈，影响规划内容。中央政府强调生态安全与全局利益，地方政府则兼顾地方发展需求，市场主体期望获得合理回报，社会力量关注生态公平与公众权益。通过规划制定，平衡各方利益，实现权力在不同主体间的合理配置，为生态修复实施奠定基础。

2.2 项目实施与权力执行

项目实施是权力运作的核心环节，涉及项目审批、资金使用、工程建设等具体事务。政府利用行政权力对项目进行审批监管，确保项目符合生态修复规划与环保要求。市场主体凭借项目经营权，组织实施工程建设，运用技术与管理权力推动项目进展。社会权力通过参与监督，保障项目实施过程公开透明。例如，在某流域生态修复项目中，政府环保部门严格审批项目环评报告，企业负责河道清淤、植被恢复等工程建设，当地居民与环保组织监督工程质量与环境影响，各权力主体协同执行，保障项目顺利推进。

2.3 监督评估与权力制衡

监督评估是权力运作的保障机制，通过建立监督体系与评估标准，制衡各权力主体行为。政府内部审计、监察部门对生态修复项目资金使用、政策执行进行监督，防止权力滥用。第三方评估机构运用专业技术对生态修复效果进行评估，为决策提供科学依据。社会公众与媒体通过舆论监督，曝光违规行为，促使权力主体依法履职。如对矿山生态修复项目的监督评估，从土地复垦率、植被覆盖率、生态系统稳定性等多指标考核，对不达标的项目责令整改，确保生态修复权力运作符合生态与社会利益。

3 权力运作对生态修复治理效能的影响

3.1 积极影响

高效的权力运作机制促进生态修复治理效能提升。政府权力主导确保生态修复符合国家生态战略，集中资源解决重大生态问题，如大规模国土绿化行动，有效增加森林覆盖率，改善生态环境。市场权力参与引入先进技术与资金，提高生态修复效率与质量，推动生态产业化发展，如生态旅游、生态农业等新业态兴起，实现生态价值转化。社会权力协同增强公众环保意识，促进社会参与，形成多元共治格局，提升生态修复社会满意度与可持续性。

3.2 消极影响

权力运作不畅也会制约生态修复治理效能。权力过于集中可能导致决策失误，如部分地方政府在生态修复项目中盲目追求政绩，忽视生态规律，造成资源浪费与生态破坏。市场权力过度逐利可能引发生态修复质量问题，如一些企业为降低成本，在矿山修复中未严格按技术标准施工，影响修复效果。社会权力参与不足使公众诉求难以表达，导致生态修复项目与当地实际需求脱节，降低治理效能。此外，权力监督不力易滋生腐败，影响生态修复资金使用效益与项目公正性。

4 优化权力运作提升治理效能的策略

4.1 完善权力分配与协调机制

明确政府、市场与社会在生态修复中的权力边界，构建协同合作机制。政府应简政放权，赋予市场主体和社会力量更多参与空间，如简化生态修复项目审批流程，鼓励社会资本以 PPP 等模式参与项目。建立跨部门、跨层级协调机制，整合资源，避免权力冲突与重复建设。例如，成立由自然资源、生态环境、水利等部门组成的生态修复协调小组，统筹推进流域生态修复工作，提高权力运作协同性。

4.2 强化权力监督与约束

健全权力监督体系，加强对政府、市场权力的全方位监督。完善政府内部监督机制，加强审计、监察部门独立性与权威性，强化对生态修复项目资金使用、行政审批等关键环节监督。引入社会监督力量，建立公众举报、媒体曝光平台，对违规行为及时查处。加强市场监管，制定严格市场准入与退出机制，规范市场主体行为。通过强化监督约束，保障权力依法依规运行，提高生态修复治理效能。

4.3 提升社会权力参与能力

加强环保宣传教育，提高公众环保意识与参与能力，通过开展环保知识讲座、生态修复志愿者活动等，培养公众生态保护责任感。支持环保组织发展，提供资金、技术支持，鼓励其参与生态修复政策制定、项目监督评估。拓宽社会权力参与渠道，建立生态修复公众咨询、听证制度，保障公众知情权与决策权，充分发挥社会权力在生态修复中的积极作用，提升治理效能。

5 结束语

国土政治语境中，生态修复的权力运作是动态平衡过程。政府主导、市场参与、社会协同的权力结构，通过规划制定、项目执行与监督评估影响治理效能。研究表明，优化权力分配、强化监督约束与提升社会参与度，是破解治理困境的关键。未来需持续完善多元共治机制，让权力运作服务于生态系统整体性保护，为美丽中国建设筑牢制度根基，实现生态效益与国家治理效能的协同提升。

参考文献：

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