国有企业做好epc 项目发包管理策略研究

采购工作开展的好坏在很大程度上能决定项目推进是否顺利和成本节约，为更好开展采购工作，做到以合理的成本引进有实力的承包商，保障项目顺利推进，针对某国有企业现有EPC 项目发包与国际上通行的 EPC 项目区别及遇到的有关问题进行分析，并提出改进管理策略。

一、国内EPC 项目现状与国际上通行的EPC 项目区别

（一）国际上 EPC 项目特点。国际上通行的 EPC 项目指业主对招标标的的建设范围和主要功能等提供详尽的描述，复杂工程一般委托专业的咨询机构出具工程采购和设计需求清单，承包商在综合考量业主的需求、投标价格及自身实力等方面的因素予以响应，中标后签订总价合同，合同工作内容明确、功能需求详尽、结算按“里程碑”结算，承包商根据工程实施情况享受较大利润或承担相应亏损。

FIDIC（国际咨询工程师联合会）和世界银行提供的EPC 总承包合同范本具有如下特征：（1）合同采用总价方式 ，有明确的竣工节点，结算按照关键“里程碑”结算；（2）有明确的承包工作内容，技术要求和功能需求明确详尽，但具体工程内容及实现方式需要承包商进行一定的创造性工作，对承包商而言有较大的灵活性；（3）有明确的权责分明界限，相比传统施工总承包，承包商的独立性更强；（4）承包商需提供高额的履约保证及进行严格的竣工质量检验和保修期内的竣工后检验，以确保工程质量符合既定要求；（5）承包商需对实施过程中的方案和施工图设计承担决策风险，设计变更少。

我国 EPC 项目特点及存在问题。（1）政策环境还有待完善。采用 EPC 方式实施的项目大多为政府投资项目，需要考虑政府的财政管理、审计制度及廉政风险方面的因素，虽然建设行政主管部门鼓励采用 EPC 方式，但固定总价合同在结算审查和审计获得认可上存在一定风险和困难，特别是在总承包商通过设计优化获得较大设计优化收益的情况下。（2）合同条款与《合同示范文本》差距较大。虽然《建设项目工程总承包合同示范文本》较好的继承了国外 EPC 项目的精髓，但由于我国 EPC 总承包模式的运作和管理经验相对不足，并且政策法规还有待完善，目前采用的合同条件大多数与《合同示范文本》差距较大，算不上真正的总承包合同。例如把设计和施工任务硬捏在一起打包给一家承包商，称为“设计 + 施工”模式，该模式管理内容与原来的设计、施工专项承包没有本质区别。还有的合同仍采用单价计价方式，中标后需重新提供施工图清单预算，未能发挥总承包合同优化设计方案的作用。（3）设计和施工紧密配合度不够。设计和施工的紧密融合是 EPC 的主要优势，旨在通过设计上的优化减少施工投资，施工上的注意事项提前反馈给设计方减少变更，但我国的总承包项目极少出现设计、施工实力均衡的总承包商。即使有这样的企业“强强联合”，但大多内部未形成高效的协调和利益分配机制，仍是各自管理，设计和施工过程相互独立，设计不考虑施工节约和方便，设计方因节约费用与自身关系不大，优化设计动力不大，不仅设计与施工达不到真正融合，而且各自的的技术和管理优势也得不到充分发挥，EPC 包承包变成了“设计 + 施工”承包，很难达到预期效果。（4）业主普遍缺乏管理经验。虽然 EPC 项目能减少业主的管理工作，但项目的管理经验要求与传统的施工总承包模式差距较大，EPC 既强调放权，对具体的施工图设计及实现方案不够多参与，但又强调对关键事项的严格把控，比如在对优秀承包商的选择、任务清单的清晰规定、责任边界的划分、质量的严格管控、承包商风险承担及履约等方面都对业主提出了新的管理要求，但目前项目业主的管理理念和管理手段等都需要适应 EPC 总承包管理模式，EPC 项目管理经验较为缺乏。（5）市场信用体系作用发挥和惩罚机制不够严格。目前，我国在建筑市场的信用评价体系相比国外一些发达国家差距还比较大，尤其是在履约评价、信用等级的应用、惩罚措施等方面，对破坏市场信用和法律法规方面的单位惩罚处理力度不够，不能起到震慑作用，因而很难形成优胜劣汰的市场竞争氛围。在 EPC 总承包模式下，业主参与度降低，一旦选择了水平较差的承包商就会带来较大风险，并且银行担保的方式 EPC 总承包模式下相比传统施工总承包方式下矛盾突出，承包商的违约责任很难以全面追究，造成的损失也难以得到补偿。

二、某国有企业EPC 项目实施情况分析

结合某国有企业采用的 EPC 项目发包案例，发包的项目类型有房地产住宅开发项目，矿产资源开发项目、商业开发项目等。分析其采用 EPC 方式进行发包的优点，总结其经验教训。

国有企业采用EPC 方式进行项目发包，具有较多优点，主要体现在：一是招标工作任务小，廉政风险相对偏小；二是标的较大，有利于选择大型承包单位；三是实施过程中工程变更相对较少，变更管理任务相对偏轻。

但针对采用的EPC 项目发包案例进行分析，同时也具有以下几个方面的不足：

（一）EPC 项目的成本控制优势未能得到体现。一是未实行真正的总价合同，中标后需再次根据施工图纸确定合同金额，不利于成本节约。国外 EPC 项目是可以做到利于成本节约的，主要原因就是中标后直接按照中标价进行结算，承包方就有设计优化的动力，优化的金额规承包人享有，对发包人的成本节约来说，主要体现在投标报价阶段，在充分市场竞争的情况下，承包商为获取中标，在考虑项目情况、预期利润和自身优势等因素的前提下，会竟可能去报低价以获取中标。然而中标后如再需根据施工图进行计价，承包方就没有优化设计动力，反而会尽可能去把施工图预算金额做大至中标金额附近，甚至会超过中标金额，但受制于合同总价金额控制，被发包人要求进行设计优化，双方就优化内容进行反复进行谈判，成本未能得到有效节约，反而拖累整体施工进度。二是报价竞争性不够。受制于行业标准招标示范文本规定等原因，采用的综合评分法中，报价评分部分竞争性不足，承包商采用合理低价策略得分优势不明显，从而部分项目的中标价较招标控制价下浮率普遍只有 1%-5% ，并不利于成本节约。

（二）部分项目工程进度并未得到有效加快。虽说采用 EPC 可以加快工程进度，主要体现在节约了一次设计招标和施工图设计的时间。但从选取的发包案例来看，项目招标完成后距实质性施工开工时间大多过长，施工图设计采购的有限节约时间并未得到充分利用，其存在的原因主要有：一是个别项目在前期用地用林、征拆等手续未完全办好的情况下就先行招标，招标完成后却不具备施工条件，只能等待相关手续办理完成才能开始施工 ; 二是合同规定的承揽范围不清晰，对工程任务界定与发包方理解存在歧义、联合体成员之间分工不清晰产生的内部矛盾等影响施工进度；三是施工图和施工图预算（合同金额）确定困难，因为合同结算价格并不是主要依据中标价，而是主要依据需再次确定的施工图及施工图预算，承包商必然将施工图预算金额控制在中标价附件，并且在施工图设计及优化过程中易出现与承包商的合同纠纷，对工程进度造成较大影响。四施工图未完整确定就施工影响设备采购、导致易发生设计变更，从而影响工程进度。

（三）对承包商的选择和管理存在不足。一是个别矿产开发运营项目联合体成员单位数量较多，联合体成员之间缺乏合理的管理机制，导致其内部矛盾较多。个别矿产开发项目采取 EPC+O 方式进行招标，在招标文件中规定针对设计、施工、运营 3 部分的任务规定可以由 3 家单位组成联合体参与投标，但在招标文件中未要求联合体成员单位提供联合体组织架构和管理机制，导致项目实施过程中牵头单位牵头主体责任未发挥，各联合体成员单位各自为政，涉及到施工和运营边界部分责任分工矛盾较多，例如合同条款争议、工程款支付、露采基建剥离等问题，互相推诿，导致建设单位协调难度大。二是个别项目未分别对设计、施工、运营 3 部分的资质、业绩及人员作出要求。因未对施工单位提出单独的类似业绩考核，牵头单位虽然具有较为丰富的矿山承揽经验，但承揽施工任务的成员方和选派的项目经理在矿山施工领域经验不足，在较大程度上影响项目建设推进。

三、国有企业做好EPC 项目招标采购管理工作建议

（一）根据项目前期工作进展情况决定是否采用 EPC 发包方式。一是能否充分发挥 EPC项目的进度优势。主要取决于项目招标完成后是否具备正式动工条件，现阶段政府投资项目一般要求初步设计完成后才能进行 EPC 招标，相比可行性研究阶段完成后的 EPC 项目招标节约的时间进度优势有限，如果招标完成后不具备立即开工条件，进度上面节约的有限优势则不能充分加以利用；二是能否充分发挥EPC 模式具有成本可控、责任明确、协调简化的优势。如果招标文件及合同条款设置不合理，以上优势可能得不到充分发挥，甚至不如传统的施工总承包项目，导致拖累整个项目正常进展，因而，建设单位在相关方面的管理经验很重要，需细致做好成本控制、责任边界划分等方面的规定。

（二）EPC 发包项目建议尽量采用总价包干方式，发挥 EPC 项目的成本控制优势。一是建议尽量采用总价合同。在需求统一、明确的前提下，承包商根据合同约定的工程范围、建设规模、建设标准以及给定的基础资料，进行设计和施工，项目投资控制风险由承包商承担，仅在合同约定的出现发包人要求的重大变更或重大风险，如改变工程范围、规模、主要技术标准、遇到与招标时业主提供的勘察资料有很大出入的特殊地质条件或较大物价调整等风险因素时，才可以调整合同价格，无需再次根据施工图预算确定合同金额，直接按照中标价和变更项目进行结算，中间支付按照约定的“里程碑”节点进行支付。二是结合项目特点可采用“模拟工程量清单”招标，如果项目在可行性研究阶段招标或者具备类似项目工程量清单及实施经验，可采用“模拟工程量清单”招标，但需做好工程量清单完备性和准确性，做好项目总价风险控制。三是建议加大招标时的报价竞争性，让有实力的承包商具备竞争优势。如果承包商具有成本优势的设计方案、施工管理能力，在报价时就敢于采取合理低价策略，从而在保障项目盈利的情况下增加中标概率，对建设单位而言在投标阶段成本控制节约优势就得到体现，实现双赢，节约社会资源。

（三）做好对联合体成员单位的管理。一是联合体成员单位数量不宜超过 2 家。3 家以上的成员单位内部之间容易就工作边界等产生纠纷。二是对联合各成员单位承揽设计、采购、施工、运营等任务一一对应作出资质、业绩、成员等方面的要求，不要采取整个项目的资质要求描述，避免以大带小，某一专项任务承包单位无相关经验影响项目推进的情形发生。三是在招标时增加对联合体内部管理的评审。比如可以增加“联合体组织架构”、“项目沟通与协调程序”、“牵头单位的管控经验”“项目经理的经验”等评分因素，确保不出现因牵头单位管控不到位而影响项目实施的现象，真正发挥EPC 项目的设计、施工深入融合优势。

（四）建议增加采购单位对EPC 项目管理的专业实力。具体包括加强配备专业管理人员，改进管理理念和管理手段，做好任务清单、设计图纸、责任边界、质量管控、风险承担等方面的管理工作，适应EPC 总承包管理模式。

（五）建议把项目前期的一些基础准备工作提前单独发包，加快总体推进进度。比如可以把进场道路、场地平整等可以同步推进的工作提前发包，一方面是能加快总体进度，待总承包商进场后，能较快开展基础及主体施工，二是能尽快暴露出一些未知的问题，助于提前解决。

（六）做好招标文件其他要求及合同条款编制。具体包括适当提高报价竞争性、邀请设计单位编制“发包人要求”后组织内部相关人员充分讨论修改审查后确定、提前确定采购设备、合理制订合同价格条款、责任边界、违约条款、退出机制等方面内容，做到合同条款“刚柔相济”，确保可操作性，避免实施过程中出现因以上工作不足影响项目的推进实施；另一方加强EPC 项目招标文件编制及管理方面的经验总结，相关人员做到及时介入全过程参与。

结论：

针对国内 EPC 项目现状与国际上通行的 EPC 项目区别进行对比，结合某国有企业现有EPC 项目发包实施过程中在进度控制、成本节约、责任分工、协调管理等方面遇到的有关问题进行总结分析，从谨慎采用 EPC 项目实施方式、发挥总价承包模式投资及进度控制、做好对联合体成员单位的管理、优化合同条款、提高建设单位管理能力等方面提出建议对策，为国有企业进一步做好EPC 项目招标采购管理工作提供借鉴。

参考文献：

[1] 我国实施EPC 工程总承包模式存在问题及对策探析 陈健捷-《广东水利电力职业技术学院学报》- 2021-12-15

作者简介：张志斌（1989.7-），男，汉族，湖南娄底，硕士研究生，经济师，主要从事建筑经济