信访法治化体系完善的规范困境与破解之道

信访制度作为兼具政治沟通、权利救济与权力监督功能的治理机制，是党和政府联系群众的重要桥梁。党的十八大以来，中央高度重视信访工作，党的二十大及二十届三中全会相继强调“加强和改进人民信访工作”“推进信访工作法治化”，彰显制度转型的战略决心。然而，当前信访实践面临入口无序、程序失范、终结困难等困境，根源在于规范体系的结构性缺陷，难以满足法治化治理需求。破解“规范不健全”与“法治化需求”之间的深层矛盾，已成为提升制度效能、重塑公信力、推进国家治理现代化和夯实法治根基的关键所在，亟需构建系统化、权威性的法治框架。

一、现状审视：信访规范体系的供给不足与结构性缺陷

信访制度法治化是实现信访工作法治化的前提，需构建系统化、权威性的规范体系。2022 年《信访工作条例》虽推动了体制与程序的规范，但整体法治化进程仍受制于规范供给不足与结构性缺陷。首要问题在于规范层级偏低，长期缺乏高位阶《信访法》，主要依赖行政法规及分散规章文件，导致法律权威不足、规则冲突频发，“政出多门”削弱统一性。更严重的是，非正式规则如政策通知、领导批示常凌驾于法律之上，冲击法治的稳定性与可预期性，“依法信访”易被“依批示信访”取代。其次，核心制度模糊，操作性缺失。诉访分离原则未能落实，涉诉信访仍被纳入信访程序，形成“终审不终”“信访不信法”困局。数据显示，2023 年对法律结论不服的信访占总量 44% ，重复访问题突出。办理程序自由裁量权过大，终结机制效力薄弱，地方标准不一，“终而不结”普遍存在。最后，权利义务配置失衡，信访人程序权利缺乏制度支撑，而对缠访、闹访等行为缺乏法律规制，救济渠道狭窄，复查复核限于内部，未有效衔接行政复议与诉讼。唯有构建层级清晰、程序严密、权责对等的法治化规范体系，方能破解治理困境，实现权利保障与秩序维护的有机统一。

二、深层探源：规范不健全与体系不适应的制度性与结构性成因

信访工作法治化现实困境源于信访供需异位，本质是有限公共服务与多元民众需求之间的矛盾。当前规范体系的缺陷，集中体现为制度性不健全与结构性不适应。

（一）规范层级与效力困境：立法滞后与部门利益割裂的体制性梗阻

信访规范长期依赖低位阶《信访工作条例》及分散文件，法律权威不足，导致“政出多门”。国家直至今年才将信访法草案纳入《国务院 2025 年度立法工作计划》，顶层设计缺位明显。部门立法各自为政，公安机关重治安、司法部门推诉访分离、民政部门抓救助，缺乏协调机制。如“深圳农民工欠薪集体访事件”中，人社部门移交案件，公安以证据不足拒立案，信访条例无强制协调权，最终引发越级访，暴露“无人负责”困局。

（二）核心制度模糊与操作缺失：理论支撑薄弱与实践转化脱节的双重困境诉访分离难、终结机制失效，根源在于理论共识缺失与地方创新未能法治化。学界对信访功能定位长期摇摆于“权利救济”与“政治参与”之间，导致制度设计模糊。实践中法院常将涉诉信访推给行政机关，后者又要求司法先行，形成“程序死循环”。如长沙某拆迁案，街道办推诿、法院拒受理，责任不清，“两处踢皮球”。地方有效实践如浙江“信访代办制”、南通“终结公开评议”，因缺乏统一标准，难以推广，沦为“地方盆景”。

（三）权义配置失衡与救济失灵：社会转型压力与体制协同失效的结构性矛盾

信访人权利虚化与义务缺位并存，反映治理机制断裂。新型纠纷如P2P 爆雷、新业态劳动保障频发，但规范滞后，投资者权利无保障，过激行为又缺惩戒依据，“大闹大解决”成潜规则。更严重的是救济渠道堵塞，信访与司法、行政复议缺乏衔接。如罗某某诉湖南省政府案，法院以属信访事项为由驳回起诉，凸显“救济无门”。司法与行政推诿责任，条块分割体制下系统治理能力薄弱。

三、体系完善：迈向适应性强的信访法治化规范体系

新时代信访工作法治化要求构建统一权威、程序精密、权责均衡的规范体系，以系统性制度供给破解结构性矛盾。

（一）以高位阶立法统合规范层级，破除碎片化困局

我国信访工作法治化的当务之急是稳步推进《信访法》修订，确立其基本法地位，明确政治沟通与权利救济的边界，厘清核心原则及央地权责。应在坚持“属地管理、分级负责”和“党的全面领导、以人民为中心”基础上，确立法治、分流、公平三大原则。分流实现依法治理，摆脱“信访循环”；公平保障合法权益，防范不法信访。建立规范清理与协调机制，由全国人大牵头审查规章条例，消除冲突；设立跨部门协调机构，制定联合规章，杜绝“踢皮球”，构建“基本法 + 专项规则”的立体框架，终结“政出多门”。

（二）以程序法定消解制度模糊，构建精细化操作链条

须通过程序法典化实现全程可控，刚性界定受理范围，明确处理期限与回复要求，落实责任人制度。整合全国统一数字平台，强化终结效力，建立备案库，探索“信用约束 + 司法训诫”，破解“终而不结”。

（三）以权义重构打通救济堵点，激活协同治理效能

需重构权责关系，构建权利义务对等的法治化框架，以清单式立法明确权责边界，推行权利实质化保障，强制案件全流程推送，实现扫码可查、全程留痕。建立义务刚性约束，界定越级访、缠访闹访的法律要件，设定教育警告、信用惩戒至治安处罚的阶梯责任，对围堵机关等行为适用《治安管理处罚法》第二十三条，扭转“大闹大解决”导向。打破壁垒，贯通法定救济渠道，明确信访结论可诉性，推动“行政处理可审查”。建立三级分流枢纽：省级设综合调解中心，市级设终结案件帮扶基金，社区推行信访代办员与法律顾问协同坐班，推动信访从被动维稳向主动创稳转型。

四、结语

破解新时代信访工作法治化“规范供给不足”与“体系需求旺盛”之间的张力，亟需以体系化思维推进规范重塑，其关键在于构建以《信访法》为统领的适应性规范体系。信访法治化是国家治理现代化的关键命题，规范体系完善仅是系统工程的第一步，更需要立法机关的科学设计、行政机关的严格履责、司法机关的协同衔接以及社会力量的多元参与。唯有夯实这一法治基石，方能将信访制度真正锻造成化解社会矛盾、保障公民权益的法治化通道，使其成为彰显中国特色社会主义法治道路优越性的制度典范，为推进中国式现代化注入稳定持久的治理动能。

参考文献：

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[2] 卢一凡 . 检察信访工作法治化研究 [J]. 理论视野 ，2025，（01）：67-72.

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[4] 林宝仪 . 责任共担和认知同构：信访社会工作的作用机理探索 [J]. 治理研究，2024，40（01）：126-140+160

基金项目：2025 年度湖南省社科评审委员会课题“湖南信访工作法治化路径创新研究”（XSP25YBC645）；2024 年度中国法学会部级重大课题“习近平法治思想指导下中国式刑事法治现代化的积极面向”（CLS（2024）A02）阶段性成果。

作者简介：曾昌（1992-），男，湖南省邵阳市人，讲师，法学博士，主要从事刑事法、社会治理研究