论自然资源与不动产统一确权登记：制度整合、实践挑战与路径优化

摘要： 建立和实施自然资源与不动产统一确权登记制度，是中国生态文明建设基础性、前瞻性的重大制度改革。本文旨在系统阐述自然资源与不动产统一确权登记的内涵与理论逻辑，分析其从“多头管理”到“统一登记”的制度演进历程。论文深入探讨了该制度在实践层面面临的技术挑战（如三维登记、资源生态价值核算）、法律挑战（如权利交叉冲突）和管理挑战（如数据整合、部门协同）。最后，本文提出未来优化的路径：通过完善法律法规体系、构建新型技术支撑、建立高效的部门协作机制以及探索生态价值实现路径，从而充分发挥统一确权登记在明晰产权、保障权益、强化监管、服务生态文明中的核心作用。

关键词： 自然资源；不动产；统一确权登记；三维地籍；生态文明；产权制度

一、引言

产权制度是社会主义市场经济的基础。清晰界定、受到严格保护的产权是资源优化配置、市场有效运行的前提。长期以来，我国的自然资源和不动产登记职责分散在国土、住建、农业、林业、海洋等多个部门，形成了“九龙治水”的碎片化管理格局。这种模式导致了登记范围、标准和程序不统一，权属交叉重叠、信息孤岛林立等问题，不仅增加了交易成本，也阻碍了自然资源资产的有效监管和保值增值。

为从根本上解决上述问题，中国启动了以“完善产权保护制度”为核心的重大改革。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出“建立不动产统一登记制度”。随后，《自然资源统一确权登记暂行办法》（2019）的出台，标志着登记范围从房屋、土地等传统不动产，扩展至全部国土空间内的自然资源。这项改革并非简单的机构合并或业务叠加，而是一场深刻的产权治理变革，旨在构建“归属清晰、权责明确、监管有效”的自然资源资产产权制度，为生态文明建设和国家治理现代化奠定坚实的产权基础。

二、从分立到统一：确权登记的制度整合与理论内涵

（一）制度演进：从“多头管理”到“统一登记”

改革前，各类资源与不动产的登记职能分散：

国土资源部门： 负责集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权等。

住房城乡建设部门： 负责房屋所有权的登记发证。

农业部门： 负责农村土地承包经营权的登记（现已整合）。

林业部门： 负责林权登记。

海洋部门： 负责海域使用权、无居民海岛使用权的登记。

这种分立模式弊端明显：一是登记依据不统一，各有一套技术标准和规程；二是权属边界不清，特别是耕地、林地、草地等存在大量重叠和争议；三是公众办事不便，需往返多个部门；四是政府决策缺乏统一数据支撑，难以实现国土空间的整体性规划和管控。

统一登记制度通过整合所有职责，由一个部门（自然资源主管部门）负责，颁发统一的证书，建立统一的信息管理平台，实现了“一个窗口进出、一本证书公示、一个平台查询”的根本性转变。

（二）理论内涵：物权理论与国家治理现代化的融合

统一确权登记制度的理论根基深厚：

物权理论： 依据《民法典》物权编，不动产及自然资源物权的设立、变更、转让和消灭，非经依法登记，不发生效力。统一登记是物权公示公信原则的集中体现，通过权威的国家登记，向社会公开物权状况，保障交易安全，降低市场风险。

自然资源资产产权理论： 将水流、森林、山岭、草原等自然资源作为“资产”进行确权登记，是落实“自然资源资产全民所有”宪法规定的具体举措。它明确了国家所有者权益的行使主体和代表，为编制自然资源资产负债表、实行有偿使用和生态补偿等提供了产权依据。

治理现代化理论： 统一登记是提升国家治理能力的重要工具。通过构建全国联网的登记信息管理基础平台，政府可以精准掌握国土空间上各类自然资源的数量、质量、分布及权属状况，为实现国土空间规划、用途管制、生态保护修复、自然资源审计等精细化治理提供核心数据支撑。

三、统一确权登记的实践框架与核心技术

（一）登记范围与内容

统一确权登记的对象涵盖所有国土空间内的自然资源和不动产。

不动产： 土地、海域、房屋、林木等定着物。

自然资源： 水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等。

登记内容不仅包括空间地理位置、面积、界限等自然状况，还包括权利主体、权利类型、权利期限等权属状况，以及用途管制、生态保护红线、特殊保护规定等限制性信息。

（二）技术支撑：从二维平面到三维立体

传统不动产登记以二维地籍为核心，主要关注土地平面边界。而自然资源登记，特别是矿产资源、地下水层、森林冠层等，具有强烈的三维立体属性。因此，三维地籍和实景三维中国建设成为关键技术支撑。

三维登记模式： 通过倾斜摄影、激光雷达、BIM等技术，构建自然资源和不动产的三立体模型，清晰界定地上、地表、地下权利的垂直空间范围，有效解决权利上下重叠和冲突问题（如地铁隧道与地表建筑的权利关系）。

“一码”关联： 利用“不动产单元代码”作为唯一标识，将土地、房屋、自然资源等各类登记业务串联起来，实现全生命周期管理，确保信息可追溯、可关联。

（三）工作流程

通常遵循“通告-调查-审核-公告-登簿”的程序。其中，地籍调查是核心环节，需要利用高精度测绘技术厘清边界；公告是保障公众知情权和异议权的重要步骤；最终，登记结果记载于登记簿，具有最高的法律效力。

四、面临的现实挑战

尽管统一登记制度取得了显著成效，但在实践中仍面临诸多挑战：

法律层面的挑战： 现有《物权法》《土地管理法》《森林法》《水法》等法律法规对于各类资源权利的规定存在不一致甚至冲突之处，亟待系统梳理和修订，为统一登记提供清晰、统一的上位法依据。

技术层面的挑战：

三维登记标准缺失： 目前缺乏全国统一的三维地籍数据模型和技术标准，各地探索不一，影响数据的互通共享。

历史数据整合难题： 将过去分散在不同部门、不同标准、不同精度甚至存在矛盾的纸质和电子数据整合到统一平台，工作量巨大，数据清洗和融合难度极高。

生态价值如何登记： 自然资源不仅具有经济价值，更具有生态价值。目前登记主要关注物理边界和权属，如何量化并登记其生态功能价值（如固碳、水源涵养），是一个前沿难题。

管理层面的挑战：

部门协同壁垒： 虽然机构已整合，但原业务系统的垂直惯性、部门间的数据壁垒和行政壁垒依然存在，真正实现“横向到边、纵向到底”的协同仍需时日。

权属争议化解： 农村地区土地、林地、草原之间的权属历史遗留问题众多，化解这些争议需要大量细致的工作，容易影响登记进度。

五、优化路径与未来展望

为应对上述挑战，进一步深化统一确权登记工作，应从以下方面着力：

完善法律法规体系： 加快推进《不动产登记法》的立法进程，并系统性修订相关资源单行法，消除法律冲突，构建以《民法典》为统领、以《不动产登记法》为核心、以各项行政法规为支撑的统一登记法律体系。

强化技术标准创新： 制定并推广全国统一的自然资源与不动产三维数据标准和技术规范。加强大数据、人工智能、区块链等技术在数据整合、信息管理、安全共享等方面的应用，提升登记的智能化、自动化水平。

深化部门协作与数据共享： 打破“数据孤岛”，建立跨部门、跨层级的自然资源数据共享协调机制，明确数据共享的内容、方式和责任，推动登记信息与审批、交易、司法、税务等信息的互联互通。

探索生态价值登记核算： 开展自然资源资产价值核算理论和试点研究，探索在登记簿中增设“生态价值”标识或链接的可行性，为生态产品价值实现、绿色金融发展提供产权和数据基础。

提升服务与监管效能： 持续优化登记服务，推广“互联网+不动产登记”。同时，强化登记信息的深度挖掘和分析，为国土空间规划、自然资源资产监管、生态环境损害责任追究等提供更加精准的决策支持。

六、结论

笔者认为自然资源与不动产统一确权登记是一项复杂的系统工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键基础设施。它成功地将分散的产权管理职能整合为一体，初步构建了覆盖全域、全要素的现代产权登记体系。尽管在法律协同、技术融合和管理协同方面仍面临严峻挑战，但其改革方向是正确的，效益是巨大的。未来，通过持续的法律完善、技术创新和机制优化，统一确权登记制度必将更加成熟定型，为保障公民财产权、促进要素市场化配置、守护绿水青山、建设美丽中国提供更加坚实有力的制度保障。

参考文献

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