分级诊疗推行中全科医生法律权益保障体系的完善研究

引言

在“新时代医疗体制机构改革”与“全面依法治国”的战略背景下，建立分级诊疗，引导患者有序就医，优化医疗资源配置，是我国新一轮医药卫生体制改革的战略重点。《“健康中国 2030”规划纲要》与《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》等政策文件均将其置于核心地位。分级诊疗的成功实践，关键在于拥有数量充足、技术精湛、扎根基层且工作动力充沛的全科医生队伍 [1]，他们是居民健康的“守门人”和分级诊疗网络的“枢纽”。然而全科医生自身的法律权益保障体系却存在着显著缺失与诸多痛点，导致职业吸引力不足、人才流失严重、工作效能受限[2]。因此，系统研究并完善全科医生法律权益保障体系，不仅关乎全科医生个体的职业尊严与发展，更是破解分级诊疗制度落地瓶颈、实现医疗卫生服务体系高质量发展的关键法治命题，具有紧迫的现实意义与深远的战略价值。

一、全科医生法律保障的国际经验与启示

（一）国外全科医生法律保障的典型模式

英国通过《医疗保健法》确立全科医生的独立执业地位，规定其享有患者选择权、转诊权及诊疗自主权[3]。全科医生需通过国家认证并接受持续教育，以确保服务质量。受此影响，加拿大通过《健康保险法》明确全科医生的转诊权与患者选择权，要求其在诊疗过程中遵循患者意愿，并承担相应的法律责任；瑞典通过《公共卫生法》规定全科医生的公共卫生职责，包括慢性病管理、健康教育及社区协作，强调其在分级诊疗中的枢纽作用。葡萄牙通过《医疗体系法》将全科医生纳入国家医疗服务体系，规定其执业范围、准入条件及薪酬标准，确保其在分级诊疗中的核心地位。迄今为止，全科医生制度已在全球超过 50 个国家和地区得到成功实施[4]。

（二）对我国的启示

国外经验表明，完善的法律保障体系是全科医生制度发展的根本。我国也需立法明确全科医生的职责边界，通过《全科医生法》或《分级诊疗法》，细化全科医生的执业范围、转诊权限及公共卫生职责，避免与专科医生的职责重叠；强化执业权利与义务的法律约束，赋予全科医生独立诊疗权、转诊权及患者知情权，同时明确其法律责任，如医疗事故责任认定与赔偿机制；建立职业发展与权益保障机制，通过立法保障全科医生的职称晋升、薪酬待遇及继续教育权利，提升其职业吸引力。

二、法律权益保障对全科医生及分级诊疗的影响

（一）增强职业稳定性

从职业稳定性角度来看，完善的法律权益保障能够明确全科医生的法律地位和执业权利，使其在执业过程中有法可依、有章可循。清晰界定的执业范围和职责，避免了不必要的执业风险和纠纷，让全科医生能够专注于医疗服务工作，无需担忧自身权益受到无端侵害，从而增强了职业的稳定性和安全感 。例如，通过法律明确规定全科医生在基层首诊中的诊疗权限和责任，当遇到超出其诊疗能力的疾病时，按照法定程序转诊后，可免除其相应的法律责任，这大大减轻了全科医生的执业压力，使其能够更加自信地开展工作。

（二）激发工作积极性

在激发工作积极性方面，合理的薪酬待遇和职业发展保障是关键因素。法律权益保障体系应确保全科医生获得与其劳动付出相匹配的经济报酬，建立科学、合理的薪酬制度，如结合服务人口数量、服务质量、患者满意度等多维度指标进行绩效考核，并给予相应的薪酬激励。完善的职业发展路径，如提供充足的继续教育机会、明确的晋升渠道等，让全科医生看到职业发展的希望和前景，从而充分激发他们的工作热情和创造力，全身心地投入到医疗服务工作中 。例如，某地区通过立法规定，基层医疗机构的全科医生在职称评定、晋升方面享有与大医院医生同等的机会，并为其提供定期的进修培训名额，这一举措极大地提高了全科医生的工作积极性，吸引了更多优秀人才投身基层医疗事业。

（三）提供充分保障

优质的医疗服务离不开法律权益保障的支撑。当全科医生的合法权益得到充分保障时，他们能够以更加良好的心态和专业的精神为患者提供服务。在医疗纠纷处理方面，健全的法律机制能够确保纠纷得到公正、及时的解决，避免因纠纷处理不当而影响全科医生的工作情绪和医疗服务质量。同时，法律对医疗服务规范和质量标准的明确要求，促使全科医生不断提升自身的专业技能和服务水平，为患者提供更加优质、高效、安全的医疗服务。法律权益保障对分级诊疗制度的可持续发展起着至关重要的促进作用。稳定的全科医生队伍是分级诊疗制度有效运行的基石。只有当全科医生的法律权益得到充分保障，他们才会安心扎根基层，为居民提供持续、稳定的医疗服务，确保分级诊疗制度的各项措施能够得到有效落实。全科医生工作积极性和服务质量的提升，能够增强居民对基层医疗服务的信任度和认可度，引导更多患者选择基层首诊，进而优化医疗资源配置，提高医疗服务效率，推动分级诊疗制度朝着更加完善、更加高效的方向发展。

三、我国全科医生法律权益保障的现状与问题

（一）权益保障现状

我国全科医生法律权益保障的立法框架尚未形成体系化建构，相关规定散见于各类法律法规及政策文件中，缺乏专门性、针对性的法律支撑。在执业环境方面，全科医生面临着较大的执业风险和医患矛盾压力。由于基层医疗服务的复杂性和不确定性，全科医生在诊疗过程中容易出现误诊、漏诊等情况，从而引发医疗纠纷[5]。薪酬待遇方面，虽然政策上强调要提高全科医生的薪酬水平，但实际情况并不乐观。以《基本医疗卫生与健康促进法》为例，虽提及“国家加强全科医生培养和使用”，但并未明确其在多点执业、薪酬待遇、职业风险分担等方面的具体权益 [6]。薪酬待遇的不合理，不仅影响了全科医生的生活质量，也降低了他们的工作积极性和职业满意度，导致人才流失现象较为严重。职业发展方面，全科医生也面临着继续教育机会不足、职称晋升渠道不够畅通的问题，严重影响其职业成长与技能提升。

（二）存在问题及原因分析

当前全科医生法律权益保障体系存在的主要问题包括法律地位不明确、薪酬保障不足、职业发展受限、执业风险分担机制不完善等。从法律体系层面来看，相关法律法规的不完善是导致问题产生的重要原因。缺乏专门针对全科医生的法律法规，使得全科医生的权益保障缺乏明确的法律依据和制度支撑。现有法律法规之间存在衔接不畅、规定模糊等问题，导致在实际执行过程中容易出现法律适用困难的情况。政策执行不到位也是不容忽视的因素。虽然国家出台了一系列旨在保障全科医生权益的政策文件，但在地方层面的落实过程中，由于受到财政投入不足、部门协调困难、考核监督机制不完善等因素的影响，政策执行效果大打折扣。一些地方政府对基层医疗卫生事业的重视程度不够，在财政预算中对基层医疗卫生机构的投入相对较少，导致全科医生的薪酬待遇难以提高，基础设施建设和设备更新滞后。社会认知偏差也对全科医生的权益保障产生了负面影响。公众对全科医生的职业价值和作用认识不足，普遍存在 “重专科、轻全科” 的观念，认为全科医生的医疗技术不如专科医生，对基层医疗服务缺乏信任。这种认知偏差不仅影响了患者对全科医生的选择和尊重，也使得全科医生在职业发展过程中面临更多的困难和压力。

四．完善全科医生法律权益保障的路径设计

（一）健全法律法规体系

修订《执业医师法》等相关法律，是明确全科医生法律地位、职责、权利义务的关键举措。在《执业医师法》修订过程中，应增设专门章节，详细阐述全科医生的独特地位，明确其作为居民健康 “守门人” 在分级诊疗体系中的核心角色。具体而言，清晰界定全科医生的执业范围，不仅涵盖常见疾病的诊疗、慢性病管理、健康促进与预防保健等常规领域，还应明确其在基层首诊、双向转诊中的关键职责和操作规范。明确全科医生在执业过程中享有的权利，如合理的薪酬待遇权、职业发展权、获得培训与进修机会权等，以及应履行的义务，如遵守医疗规范、保护患者隐私、持续提升专业技能等。例如，规定全科医生有权利获得与工作强度和专业难度相匹配的薪酬，有义务定期参加专业培训以更新知识储备。

制定专门的《全科医生权益保障法》，具有重要的现实意义，该法应全面涵盖全科医生培养、执业、职业发展、权益维护等各个方面 [7]。在培养方面，明确培养目标、培养模式、培养机构资质等，确保培养出高素质的全科医生。在执业方面，规范执业行为、执业环境保障、医疗纠纷处理等机制。在职业发展方面，建立完善的职称晋升体系、继续教育体系和职业发展规划指导机制。在权益维护方面，设立专门的权益保障机构和投诉处理渠道，对侵害全科医生权益的行为制定严格的惩处措施。

（二）优化政策支持与监管机制

政府在政策制定上，应加大对全科医生的支持力度。制定合理的薪酬政策，建立以服务质量、服务数量、患者满意度等为核心指标的绩效考核体系，并将考核结果与薪酬待遇紧密挂钩。完善职业发展政策，拓宽全科医生的晋升渠道，在职称评定中，适当降低科研要求，提高临床实践能力和服务业绩的权重。设立全科医生专项人才计划，为其提供更多的培训、进修和学术交流机会。

在财政投入方面，政府应设立专项基金，用于支持全科医生培养、继续教育、科研项目等。加大对基层医疗卫生机构的基础设施建设和设备购置投入，改善全科医生的执业环境。例如，每年从专项基金中划拨一定比例的资金，用于更新基层医疗机构的医疗设备，提升诊疗水平。建立稳定的财政投入增长机制，确保对全科医生队伍建设的支持力度不断增强。

加强对权益保障政策执行的监管至关重要 [8]。建立健全监管体系，明确监管主体、监管职责和监管流程。卫生健康部门应加强对医疗机构执行权益保障政策情况的日常监督检查，定期开展专项检查行动。建立投诉举报机制，鼓励全科医生和社会公众对权益保障政策落实不到位的情况进行举报。对政策执行不力的地区和单位，严格追究相关责任人的责任，采取通报批评、减少财政拨款等惩处措施。

（三）提升社会认知与行业自律

通过多种渠道加强宣传教育，是提高社会对全科医生认知度与认可度的有效途径。利用电视、广播、报纸等传统媒体，开设专门的健康科普栏目，宣传全科医生的工作内容、职业价值和重要作用。例如，制作系列专题节目，介绍全科医生在社区健康管理中的典型案例，展现其为居民健康所做出的贡献。借助微博、微信、抖音等新媒体平台，发布生动有趣的短视频、图文信息等，普及全科医学知识，提高公众对全科医生的了解。开展进社区、进学校、进企业等宣传活动，举办健康讲座、义诊等，与公众进行面对面的交流，增强公众对全科医生的信任。

行业协会在维护全科医生权益方面应发挥积极作用。制定行业规范和职业道德准则，加强对全科医生执业行为的自律管理。建立行业内部的纠纷调解机制 [9]，当全科医生之间或全科医生与患者之间发生纠纷时，及时进行调解，维护行业秩序。组织开展业务培训、学术交流等活动，提升全科医生的专业水平和综合素质。积极参与政策制定和法律修订的讨论，为保障全科医生权益发声，反映行业诉求。

结语

分级诊疗制度的核心在于基层医疗网络的稳固性，而全科医生作为该网络的“守门人”，其法律权益保障体系的完善程度直接决定了制度落地的实效性。分级诊疗制度的有效运行依赖于基层医疗网络的稳固性，而全科医生作为该网络的“核心枢纽”，其法律权益保障体系的完善是制度落地的关键支撑。在人口老龄化与健康中国战略双重背景下，全科医生法律权益保障不仅是医疗资源均衡配置的“突破口”，更是医疗卫生治理现代化的试金石。唯有通过法律赋权明确身份、制度设计激活效能、资源倾斜稳定队伍，方可筑牢分级诊疗制度基石，实现从“以疾病为中心”向“以健康为中心”的系统转型。

参考文献

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马理想，女 ，汉族 ，河南省，本科学历，

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