基于“多规合一”的土地空间治理机制研究

引言

土地空间治理作为国家治理的重要环节，直接影响着资源的合理配置与区域的可持续发展。长期以来，我国各类空间规划由不同部门编制，存在规划目标不一致、空间坐标不统一、审批流程交叉重叠等问题，导致土地空间开发利用效率低下，甚至出现生态保护与建设发展的矛盾。“多规合一”通过将国民经济和社会发展规划、国土空间规划、城乡规划等各类规划整合，形成统一的空间规划体系，为破解这些治理难题提供了系统性方案。研究基于“多规合一”的土地空间治理机制，旨在构建一套科学的制度框架和运行规则，推动土地空间治理从分散化、碎片化向协同化、精准化转变，确保各类规划在空间上相互协调、在实施中相互配合，为实现国土空间开发保护更高质量、更可持续提供保障。

一、“多规合一”视角下土地空间治理机制的核心构成

1.1 基于统一空间规划基础的治理框架搭建

基于统一空间规划基础的治理框架搭建，需确立全域统一的空间规划基准，为各类治理活动提供共同遵循。在空间坐标上，采用国家统一的测绘基准和坐标系统，消除不同规划之间的坐标差异，确保规划图纸上的空间边界在实地精准对应；在规划期限上，统一各类规划的编制周期和更新频率，避免因期限不同步导致的规划冲突。同时，明确生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线作为规划基础，各类规划均不得突破这三条控制线的刚性约束。

1.2 跨部门协同的治理权责划分与协调机制

跨部门协同的治理权责划分与协调机制，旨在明确各部门在土地空间治理中的职责边界，同时建立有效的沟通协调渠道。在权责划分上，按照“一件事一个部门负责”的原则，避免职能交叉，如明确自然资源部门负责空间规划的统筹编制，住建部门负责城镇建设规划的具体实施，环保部门负责生态空间的保护监督。对于涉及多个部门的治理事项，如跨区域基础设施建设，建立牵头部门负责制，由牵头部门组织相关部门共同制定实施方案。协调机制包括定期联席会议制度，各部门分享规划实施进展和存在问题；建立争议解决机制，当部门间出现意见分歧时，由上级主管部门或专门的协调机构进行裁决，确保治理活动高效协同。

1.3 覆盖全生命周期的空间治理动态管控机制

覆盖全生命周期的空间治理动态管控机制，贯穿土地空间规划编制、实施、监测、评估、调整的全过程。在规划编制阶段，广泛征求各方意见，确保规划符合实际需求；实施阶段，严格按照规划进行空间开发和项目建设，对不符合规划的行为及时制止；监测阶段，利用遥感、大数据等技术实时跟踪空间利用变化，如土地用途变更、建设项目进展等；评估阶段，定期分析规划实施效果，如生态保护目标是否实现、城镇开发是否有序；调整阶段，根据评估结果和发展需求，按程序对规划进行必要的修改完善。

二、基于“多规合一”的土地空间治理机制实施路径

2.1 以战略目标为导向的多规协同编制与审批流程优化

以战略目标为导向的多规协同编制与审批流程优化，需确保各类规划围绕国家和区域发展战略目标形成合力。在编制阶段，确立共同的战略目标，如区域协调发展、生态文明建设等，各类规划均以此为指引确定具体内容，如国民经济和社会发展规划中的产业布局与国土空间规划中的城镇空间布局相衔接。建立“多规合一”编制工作专班，由政府牵头，各规划编制部门参与，共同开展现状调研、目标设定、空间布局等工作，避免各自为政。

2.2 依托数字化平台的治理信息共享与业务联动

依托数字化平台的治理信息共享与业务联动，打破各部门信息壁垒，实现数据互通和业务协同。搭建统一的“多规合一”信息平台，整合各部门的规划数据、空间数据、项目数据等，如自然资源部门的土地利用数据、住建部门的城镇建设数据、环保部门的环境监测数据，形成全域空间数据库。平台具备数据查询、分析、预警等功能，如企业可通过平台查询某地块的规划用途和审批要求，部门可通过平台分析项目建设对周边生态环境的影响。

2.3 基于空间用途管制的治理实施监督与评估反馈

基于空间用途管制的治理实施监督与评估反馈，通过严格管控土地用途变更，确保规划确定的空间布局得到落实。在实施监督上，明确不同空间用途的管制规则，如生态保护红线内禁止一切开发建设活动，永久基本农田不得转为建设用地，城镇开发边界内严格控制新增建设用地规模。建立日常巡查和专项检查相结合的监督制度，对违反用途管制的行为进行处罚，如拆除违法建筑、恢复土地原状。

三、保障“多规合一”土地空间治理机制有效运行的支撑体系

3.1 适配“多规合一”的法律法规与政策制度完善

适配“多规合一”的法律法规与政策制度完善，为土地空间治理机制运行提供法治保障。在法律法规层面，修订完善与空间规划相关的法律，如《土地管理法》《城乡规划法》，明确“多规合一”的法律地位和实施要求，解决不同法律之间的冲突。政策制度方面，出台“多规合一”实施细则，规范规划编制、审批、实施、监督等各环节的操作流程；建立规划刚性约束制度，明确未经法定程序不得随意修改规划，确保规划的权威性；完善激励约束机制，对严格执行规划、成效显著的地区和部门给予奖励，对违反规划的进行问责，使治理机制运行有章可循。

3.2 专业化治理人才队伍的培养与能力提升

专业化治理人才队伍的培养与能力提升，需打造既懂规划编制又熟悉治理实务的复合型人才。开展“多规合一”专题培训，内容包括空间规划理论、跨部门协同方法、数字化平台操作等，提高工作人员对治理机制的理解和应用能力；鼓励工作人员参与“多规合一”实践项目，在实际工作中积累经验，如参与规划编制专班、数字化平台建设等，提升解决实际问题的能力。

3.3 治理技术标准与方法的统一化建设

治理技术标准与方法的统一化建设，规范“多规合一”土地空间治理中的技术应用，确保各项工作科学有序。制定统一的空间数据标准，如数据格式、精度要求、分类体系等，使不同部门的数据能够无缝对接和共享；建立规划编制技术规范，明确规划的内容深度、编制方法、成果形式等，保证各类规划的一致性和可操作性。

四、结论

基于“多规合一”的土地空间治理机制，通过构建统一规划基础的治理框架、跨部门协同的权责机制、全生命周期的管控机制，依托多规协同编制、数字化平台联动、用途管制监督等实施路径，在法律法规完善、人才培养、技术标准化等支撑下，有效解决了传统治理中的规划冲突、部门协同不足等问题。

参考文献：

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