特许经营协议中情势变更制度的嵌入

摘要江苏省高院发布的2023年行政审判十大典型案例中，列举了某环保公司诉某区城管局解除特许经营协议案（下称解除特许经营协议纠纷案），部分观点认为该案中行政机关解除特许经营协议是基于行政优益权，并应当由于行政优益权的应用而对原告的损失进行赔偿，但不能继续订立协议的原因不在于存在阻碍公共利益的事由，而是由于情势变更，应当基于情势变更和进行分析处理。

关键词：行政优益权；情势变更；公共利益；

1. 问题的提出

解除特许经营协议纠纷案中，二审法院认为行政机关因国家利益、社会公共利益的需要，可以解除特许经营协议，但行使行政优益权应当基于相对人的信赖利益保护，行政机关的毁约行为不能实现相对人信赖利益保护，因此应当补偿相对人的信赖利益损失。但该案中行政机关的行为，是否基于行政优益权而作出？以行政优益权理论对行政机关作出该行为进行解释是否完全合适？引入合同法概念解释，是否更具有合理性？下文将逐一对上述问题进行分析。

2. 行政优益权适用

学界公认的行政优益权主要内容包括：作为一方当事人的行政机关对另一方当事人（公民、法人或者其他组织）具有监督权、制裁权、强制权；或者为了“公共利益或行政管理目标实现”的需要，可以单方变更或解除合同，可以提前收回合同标的等。

具体适用的条件因权力内容不同而有所差异，本文所讨论的解除特许经营协议纠纷一案中，主要涉及单方变更权，这一概念的实定法依据主要来自于最高人民法院颁布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（《审理行政协议若干规定》）第16条第1款。这一条文明确了行政机关在行政协议中单方变更权适用的情形，即应当在“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”下，行政机关才能够合法而不承担违约责任的变更、解除行政协议，故也只是“补偿”而并非“赔偿”。我们不难看出，本案中法院正是主要依据该条款作出二审判决。

该案中，某区城管局不能继续与该环保公司履行事先签订的特许经营协议，是基于上级行政机关决定、命令或政策。然而，该情形是否属于“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，这一问题在行政协议救济路径上具有重要意义：若属于该情形，则该区城管局解除特许经营协议的行为应当判断为行使行政优益权中的单方变更权行为，应当适用《审理行政协议若干规定》第16条第1款进行裁判；若并非上述情形，则应当适用《审理行政协议若干规定》第27条第2款规定引入民法典合同编以及有关司法解释规定进行审理裁决。

对“严重损害国家利益、社会公共利益的情形”的理解存在的分歧，具体可分为公共利益扩张说与公共利益限缩说，前者认为行政机关可因国家利益的需要，社会公共利益的需要，国家行政管理的需要，国家重大政策改变的需要，或者其他法定理由去单方面解除行政协议；后者认为只有继续履行行政协议可能严重损害公共利益，或继续履行协议影响行政管理目标实现、影响公共服务目的实现，行政机关才应当单方面解除行政协议。

回归到本案中，该公共利益的考量主体在于该国务院所属部门，而并非具体签订行政协议的该区城管局，若采公共利益扩张说，则继续履行协议确实属于危害社会公共利益的情形，但在当前行政国家不断扩张的形势下，扩张化、模糊化的社会公共利益必然会成为行政权扩张的动力之一。

综上分析，应当对该案采取公共利益限缩说进行判断，依据《审理行政协议若干规定》第27条第2款援引民法中的合同相关规定进行审理。而民事法律规范中适合行政协议的规定，主要就是情势变更制度。

3. 行政协议中的情势变更

3.1 情势变更的适用

情势变更制度起源于合同法，属于债权的一部分，因此将先对该制度的适用作简述分析，并在民法适用基础上分析探讨该制度能否嵌入行政协议之中。

3.1.1 情势变更的民法适用

首先在主观方面，情势变更事由具有不可预见性，是当事人不能预见及避免的。

其次在客观方面，应当存在情势变更的客观事实：“（1）商品经济的本质和市场所固有的风险；（2）物价大幅度上升；（3）国家经济政策的变化和对经济的调整；（4）各种经济行政管理措施；（5）国际市场发生大的变化；（6）外国货币大幅度贬值或者升值。”

再次，在时间方面，情势变更事由必须发生在合同有效成立之后至履行完毕之前这段时间内。

最后，在法律后果方面，继续履行合同会造成显失公平的结果。

上述四个方面应当全部满足才可适用情势变更制度。

3.1.2 行政协议中适用情势变更的可能

（1）行政协议适用情势变更具有正当性

行政协议具有合同性，而情势变更制度是合同法的基本准则，故也应当适用于行政协议，而行政协议往往具有长期性的特点，这更使各种未预见且使合同履行不能的事件在合同履行期内出现的几率大大增加，此时，情势变更原则就有了适用的空间。

（2）行政协议中情势变更制度适用的客观情形

情势变更制度适用于行政协议时，客观情形由于行政性的影响必然有所区别和细化，在此对实务中已出现的客观情形进行简要阐述：

①因物价暴涨或暴跌导致继续履行显失公平；

②因法律政策调整导致履行不能；

③因政府行为导致合同目的无法实现；

④因无法预料的环境变化导致继续履行显失公平。

综上可看出行政协议中情势变更的适用情形有如下特点：一是使行政协议赖以成立的环境或基础发生异常变动。二是情形的发生具有不可归责性。三是继续履行合同将导致显失公平或者不能实现合同目的。

3.2 个案中情势变更制度适用实证分析

经过上述情势变更制度的讨论，我们可以得出一个结论，即解除特许经营协议纠纷案中应适用情势变更制度进行处理，该特许经营协议不能继续履行的原因在于上级行政机关行政政策的变化，这一变化兼具异常变动和不可归责性的特征，该市城管局与该环保公司在最初签订特许经营协议时，难以预料到八年之后上级行政机关政策的变化，双方均不可责难。而这一情形既属于合同法上情势变更情形的第三项和行政协议中情势变更情形第二项。若此时仍然仅仅适用行政优益权中的单方变更权来对解除特许经营协议这一行为进行正当化，一方面过度强化了行政机关在行政协议中的优越地位，另一方面也是对单方变更权行使基础，即“公共利益的需要”的泛化。

情势变更制度适用于行政协议后，与单方变更权所产生的事后法律结果不同，后者为行政机关应当补偿相对人由此造成的损失，前者则是双方当事人对情势变更的损失进行合理分担，这一区别也对情势变更制度的运用提出了更高程度的要求，民事主体均为平等地位，实现合理分担的阻力与难度相对于不平等主体之间签订的行政协议而言显著较小，在行政协议中引入情势变更制度，必然要强调对相对人权益的保护，否则极易可能出现下列情形：行政优益权中的单方变更权有所收缩，而行政机关则依据情势变更中“损失由双方当事人合理分担”这一学理依据，将相对人承担损失的范围扩大至远远超出“合理”的界限，以至于从结果论的角度观察，两种不同路径的构建最后都未能充分保障相对人合法权益。

4. 结论

随着公共服务项目引入社会资金的不断增多，行政协议也指数级增长，随之而来的争议也不断增多，这一形势下必然要求细化不同争议的研究。而情势变更制度引入行政协议纠纷处理的实践后，也应当对随之而来的技术化问题进行剖析解决，避免陷入路径构建不断创新、结果仍然重复的循环。

胡建淼：《对行政机关在行政协议中优益权的重新解读》，《法学》2022年第8期，第44页-第45页。

王家福：《民法债权》法律出版社1991年版，第16页。

冯莉：《论情势变更原则在行政协议履行中的适用》，《经贸法律评论》2021年第5期，第110页。

参见冯莉：《论情势变更原则在行政协议履行中的适用》，《经贸法律评论》2021年第5期，第115页-第117页。