推动财政预算绩效管理结果应用的思考

【摘要】结果应用是全过程预算绩效管理的关键环节。目前，各地基本实现绩效目标管理、事前绩效评估与项目入库、预算编制及安排相衔接，绩效运行监控与预算执行和调整相衔接，绩效评价与改进优化相衔接，但现阶段预算绩效管理结果应用存在与预算安排衔接不足、与资金分配挂钩难等困境，一定程度上影响了预算绩效管理工作的整体效果。本文结合各地绩效管理结果应用现状分析当前预算绩效管理结果应用面临的困境，并提出针对性的优化建议，以期探索预算绩效管理结果应用路径。

【关键词】结果应用 预算绩效管理应用 应用路径

一、绩效管理结果应用现状

绩效管理结果应用是指通过多种形式充分利用绩效管理结果，并将其转化为提高预算资金使用绩效的具体行为。我国各地方政府从2004年开始积极探索绩效评价结果的应用，通过强化绩效评价结果应用，将结果充分运用于改进管理、调整政策、安排预算，推动绩效评价由“软约束”变成“硬杠杠”。

虽各地结果应用方式多样，但总体来看，主要有反馈与整改、报告与公开、与预算安排相结合、管理考核等几种方式。反馈与整改主要是将评价结果和整改要求书面反馈给被评价单位；报告与公开主要是将评价结果向人民政府和人大报告并公开；与预算安排相结合主要是将评价结果作为财政改进预算管理、以后年度编制预算和安排财政资金的重要依据；管理考核主要是将评价结果纳入预算管理综合考核，作为预算单位工作和开展财政评价的主要依据。

二、绩效管理结果应用困境

从上文可以看出，目前各地方政府主要关注绩效评价结果应用，强调需强化评价结果的刚性约束。从全过程预算绩效管理的角度看，结果应用应贯穿事前、事中、事后全过程，事前绩效评估结果、绩效目标管理结果以及绩效运行监控结果也应有所应用，如绩效目标管理、事前绩效评估与项目入库、预算编制及安排相衔接，绩效运行监控与预算执行和调整相衔接，绩效评价与改进优化相衔接，然而在目前实践中各环节应用与预算安排衔接、与资金分配挂钩仍存在难点。

（一）正向激励机制不够健全，部分预算单位处于被动应付状态，绩效目标管理“形式”大于“实效”

绩效目标是项目支出预算安排、执行以及绩效（自）评价的重要依据，作为预算安排的前置条件，被要求随项目预算一同上报。在预算单位的绩效自评工作中，绩效目标的完成情况是重要的评分依据之一。这使得“能否顺利实现目标”成为各预算单位设定绩效目标值的关键考量因素。部分地区为了避免预算单位设置过低的绩效目标，设置了“绩效目标完成率超过150%的，自评得分只能计为一半”的规定。但与此同时，这些地区并未建立相应的正向激励机制。因此，预算单位往往更倾向于选择“绩效目标值设置偏低”的策略，以规避“无法完成既定目标”的风险。这种做法导致预算单位的积极性和主观能动性难以充分发挥，所编制的绩效目标也往往存在避重就轻、避实就虚、避难就易的现象。

在协助某预算单位构建部门整体核心指标体系的过程中，部分预算单位为了确保完成部门绩效目标，降低绩效标准，设置容易达成的指标值。这使得绩效目标管理在一定程度上沦为“形式主义”，难以真正体现资金投入的预期产出和实际效果。例如，某县的一个培训项目申请预算用于开展25个班次的线上线下培训，但预算单位为了确保能顺利完成绩效目标，却将该指标值设置为“不低于15个班次”，导致目标编制与预算安排“两张皮”，无法准确反映项目的预期产出和成效。

（二）部分县区事前绩效评估多在项目编制后期开展，沦为“事后补程序”，评估结果无法应用预算决策核心环节

事前绩效评估结果作为申请预算的必备要件，也是预算安排的重要参考依据。然而，在各地的实践中，部分县区在完成项目前期手续办理、概预算编制、财政预算评审等工作后，才将事前绩效评估作为补充程序开展，在这种情况下，评估结果往往仅用于“合规性检查”，而非实质性优化预算结构。一般而言，事前绩效评估应前置并作为预算评审的基础，为预算安排提供科学依据。但从各地的实际操作来看，多数项目的评估工作却是在预算评审之后才开展的。如某县信息系统服务费项目已完成财政预算评审、项目合同签订后，才启动事前绩效评估。此时的评估结果难以应用于预算决策的核心环节，仅能为下一阶段的项目管理提供参考。这种“倒置”的流程安排，使得事前绩效评估的作用大打折扣，难以充分发挥其应有的价值。

（三）部分项目效益在绩效运行监控时未能展现，影响绩效监控应用效果

绩效监控是预算绩效管理的关键环节，上承目标管理和事前评估，下接绩效评价。在绩效运行监控过程中，部分项目因其本身的特殊性，项目效益在短期内难以彰显，绩效监控结果往往不具参考性。如科研类项目周期较长，学术论文发表、科技成果转化等指标在绩效运行监控时一般尚未有结果，标准制定和专利授权等也一般需在年底或下年年初才能进行结果统计。加之科研项目多数是昔日“播撒的种子”在当前“结出的果实”，产出情况和指标值完成情况往往是非线性发展的，因此无法直接通过绩效监控时点指标完成情况判断项目结束后能否达到预期目标。

（四）事后评价结果应用存在时滞，实际应用效果有限

目前，各地的绩效评价工作大多集中在事后阶段，即在预算执行完毕后才开展。此时财政资金已经支出，项目实施过程中可能出现的不良后果也已成为既定事实，在这种情况下，评价结果只能向财政部门反映项目实施后的效果情况，为下一年度的预算编制与决策提供参考依据，却无法改变已造成的损失和带来的不良影响。特别对于一次性项目，绩效评价结果出来后，该类项目已经结束，并且以后年度不再安排，评价结果无法转化为实际应用，仅能为以后类似项目管理提供经验和借鉴。

另外，对于一些“刚性”支出，财政部门和预算单位无法根据绩效评价结果的优劣进行预算的增减调整。如对于一些政策性刚性支出，或是为补贴特定人群、扶持特定行业而设置的项目资金，即使预算结果无法达到一定效益，也会按照预算安排项目资金，以确保项目顺利实施。

三、绩效管理结果应用优化建议

（一）正负激励并行，激发各预算单位从“我要有绩效”向“我要优绩效”转变

建议正面激励与负面激励并行，惩劣的同时也需奖优，激发各预算单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”、从“我要有绩效”向“我要优绩效”转变。在年度预算管理考核中，建议将年初绩效目标值的设置质量纳入考核范围，并作为预算管理考核的加分项。同时，对于绩效目标值设置与实际情况相匹配的项目或部门，给予资金支持、政策倾斜或表彰奖励；对于绩效目标值设置与实际情况存在较大偏差的项目或部门，进行通报、约谈或削减预算。

（二）优化事前绩效评估流程，推动“关口前移”

建议事前绩效评估与项目规划论证两者“并轨”同行，建议早介入开展事前绩效评估和成本效益分析，打造科学精确“度量衡”。在项目编制完成可行性研究报告前开展事前绩效评估和成本效益分析，在项目立项前从绩效层面淘汰低效益、低产出、低贡献的项目，使评估结果可覆盖应用于项目的全过程。

（三）完善监控管理机制，做好“白名单”管理

结合以前年度项目开展情况，对稳步执行、扎实推进的常规项目做好“白名单”管理，在绩效运行监控阶段适当予以“放行”。同时，结合不同项目特性，优化绩效运行监控工作时点，改每一预算年度中时点集中开展为项目运行过程中动态开展，采取多次且不固定的形式随机对各项目进行抽查，提高监控工作效率。

（四）前置绩效评价结果应用，强化事前评估与中期绩效评价

设置前置条件，将绩效评价结果应用从事后转向事前事中，化解结果应用的滞后性问题，抢占结果应用主动权，创新预算绩效管理思路。相较于事后绩效评价，将绩效关口前移，强化重视事前评估和中期绩效监控。对于一次性新增项目立项开展事前绩效评估，将诸多存在于决策和立项阶段的问题消除在萌芽状态，从而确保预算编制的科学合理性。对于重大的、延续性的项目，将中期绩效评价作为第二个绩效关口，根据中期绩效评价的结果及时纠偏，及时调整政策和项目的方向，调控资金支出进度，对绩效评价结果进行有效运用，解决年度预算模式下绩效评价结果应用与预算执行的时间错期问题，最大程度发挥结果应用的价值。

（五）进一步完善资金分配挂钩机制

建议结合地方财力、各类项目特性进一步完善资金分配挂钩机制，使挂钩机制科学合理，避免机械式挂钩。例如：对于保障社会和谐稳定的支出，在排除人为不作为因素后，绩效评价结果不佳则说明该方面工作需要加强和改进，需加大投入；对于改善型的项目支出，如果绩效评价结果欠佳，资金没有发挥出很好的效益，则应当进行预算调减和问责。

四、结语

结果应用是绩效管理工作的生命线及落脚点，是预算绩效管理的关键环节。全过程绩效管理各个环节应用方式不同，也存在不同的难点问题。绩效目标管理和事前绩效评估实施“形式”大于“实效”，难以发挥应用价值；而绩效运行监控和绩效评价则受到部分项目特殊性影响，实际应用效果不佳。针对上述难点，建议优化全过程管理链条，进一步完善全过程绩效管理各环节运行的相关应用机制，早介入定标准，将绩效管理关口前移，强化事前绩效评估和事中绩效评价、成本效益分析。同时将正面激励与负面激励并行，激发各预算单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”、从“我要有绩效”向“我要优绩效”转变。

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