基于管理控制论的高校“两会”决议督查研究

作者简介：蓝启红（1985-） 女 汉族 重庆永川人 讲师 管理学博士单位：四川外国语大学人事处（人才办公室） 研究方向：高等教育管理

基金项目：2021重庆市教委社科规划项目：治理现代化背景下高校“三维一体”督查督办体系构建研究。项目编号：21SKDJ015

摘  要：督查工作是保障决策执行的有效途径和手段。本文基于对全国部分高校“两会”决议督查工作的调研，拟运用管理学中经典的管理控制理论分析高校“两会”决议督查过程中存在的具体问题，并提出建构多元层级的控制主体、建构前置反馈、后置反馈和同期反馈的一体化督查体系以及规范督查流程等对策建议，以期为高校督查工作的有效开展提供有益参考。

关键词：管理控制、高校督查、党委常委会和校长办公会

习近平总书记指出“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一个重要环节。在一定意义上说，没有督查就没有落实，没有督查就没有深化”[1]。督查，顾名思义，是“督促检查”的意思，它是决策部署落实的有效方式。高校党委常委会和校长办公会（简称“两会”）决议是我国高校党委和行政的重要决策，其贯彻落实情况，直接影响着高校的治理体系和治理能力现代化水平，直接关系到高校的各项事业发展。

本文选取全国20所高校的党委或行政办公室负责“两会”决议督查工作的中层干部、具体经办人员和部分校领导为访谈对象，通过电话访谈、个别人员深度访谈的形式，对全国高校开展“两会”决议督查工作的现状进行调研。在此基础上，运用管理学中经典的管理控制理论分析在决议督查过程中存在的具体问题，并提出对策建议，以期提高高校督查工作效能和高校内部治理水平。

一、分析框架：管理控制理论

管理控制理论是19世纪初兴起于西方的一种管理学理论。1928年，法国古典管理学家法约尔在《工业管理与一般管理》中率先提出控制的职能属性。他指

出：“控制就是要证实一下是否各项工作都与已定计划相符合，是否与下达的指示及已定原则相符合”[2]。之后，经过众多专家学者如Anthony、Machin、Otley、Kaplan、Simons等的努力，该理论得到不断发展与完善，为建构现代组织管理，提升管理水平和效率提供了重要理论来源。

管理控制理论是一种在实践中不断被完善的管理学理论。它满足了环境和组织变化的需要，具有前置、同期和反馈三种有效的控制方式；它的目标导向性、监督性和过程性特征为新时代组织管理工作提供了新思路、新方向。其运行原理如下图：

二、基于管理控制理论对高校“两会”决议督查工作困境的探析

（一）控制主体：督查实施者“唯一”

高校督查工作是高校进行内部控制的重要环节，是推动高校各项事业发展的有效途径。“两会”决议的督查是落实高校党委和行政重要决策的关键，关系到高校党的建设和事业发展的方方面面，对保障高校发展具有重要作用。从这个意义上讲，“两会”决议的督查是高校党委和行政的责任和任务。也就是说，高校党委和行政班子是督查工作的实施者，理应对“两会”决议的督查进行实施和控制。但是，现实情况却是，很多高校通过设立督查办公室或是相应科室，亦或是委托党委办公室或校长办公室行使督查的职能。党委和行政领导班子将权利下放，只是单纯地听取相关部门和人员的情况汇报，对督查事宜实行“垂帘听政”。这样的操作方式通常可以减轻党委行政的负担，通过明析权责的方式让下级部门或是人员承担责任，实行有效控制。但是，这种方式让督查的主体成为了“唯一”。党委书记和校长只负责审定会议议题，召开会议，至于会议决议的落实就靠专门的部门或是人员去执行，主体身份有所缺失。与此同时，部分执行部门也理所当然地认为自己是“唯一”的督查主体，在具体的“两会”决议的督查过程中，未站在学校全局的高度去有效控制，往往是出现了决议执行不力、造成了不良影响的情况才向党委和行政进行汇报。

管理控制理论认为，管理控制的主体是多元化的、分层次的，并不是唯一的，它是各级管理者必须履行的职能。高校“两会”决议督查实施者身份的模糊性和“唯一”在很大程度上影响了“两会”决议执行的效果。

（二）控制方法：督查方式单一

纵观当前高校“两会”决议的督查方式，督查方式比较单一，多为事后反馈，即待“两会”会议召开后才对相关事项的落实进行跟进督促。结合管理控制理论进行分析，这样的事后反馈，我们可以将其当作同期控制和反馈控制，未涉及前置控制。但是同期控制和反馈控制又显不足。

同期控制强调即时性。即是在“两会”会议召开后，立即对相关决议进行任务分解，落实到具体的执行部门，限时限期进行事项落实情况反馈。但是，现实状况却是高校由于人手紧张等原因，督查工作的开展是在“两会”纪要下发后才开始进行，而非会议召开完、决议形成后就开始执行。反馈控制强调发现问题、采取措施纠错。即是指督查部门在督查相关部门执行决议的过程中，如果发现其未能严格按照纪要要求落实任务，对需要执行的内容打了折扣，则需要迅速做出反应，对其提出批评意见，并将相关情况报告学校领导，同时，加大督查力度，确保执行到位。但是，现实情况却显示，只有个别高校将“两会”决议的督查情况进行了通报，给相关部门以压力和鞭策。经查阅国内部分高校的官方网站和电话调研，据不完全统计，20所高校中仅有5所高校对“两会”决议的督查情况进行了校内通报。虽然不能简单以这样的形式认为高校督查部门反馈督办未做，但是却能从一个侧面反映部分高校“两会”决议的反馈督办做得还不够好。就前置控制而言，20所高校目前均未进行。调研中，大部分受访者认为，“两会”决议只能待决议形成后方能进行督查，预先进行督查或是干预是不合理的。

（三）控制过程：督查机制不健全

所谓督查流程不规范，是指高校未建立一整套完备的“两会”决议督查流程。如设计合理的督办流程单、登记详细的督办台账、规范完备的督办签批手续、整理齐备的督办支撑材料，开展督查通报等等。正是因为督办流程的不规范与不完备，让督办人员在某种程度上忽视了对督办工作的重视和跟进。对于一些推进缓慢的决议事项，未能做到及时提醒与督促。由于“两会”决议的事项涉及学校工作的方方面面，对于那些上级部门要求限时贯彻落实的事项，或是学校要开展的重点工作，督查部门的督促检查一般跟进及时，且一旦发现问题，也能够做到向相关领导汇报，并及时采取措施予以提醒、督办。但是对于一些涉及学校长远规划，或是常规工作的推进，却缺少关注，督查力度明显不足。

调研中，我们还发现一个比较突出的问题，就是各高校未能明确“两会”决议的督查标准，即是督查部门或是人员如何确定决议事项是否完成。有受访者谈到，“我们从来没有设置标准，我们给相关单位下达督办单后，要求他们填写是否完成，如果完成提供支撑材料。对于填写“已完成”的事项，我们只要看到材料，我们就认为这个事项是落实了的”。在调研高校中，这类情况不在少数，这从一个侧面反映了高校“两会”决议督查工作由于未设立督查标准，导致督查工作有些流于形式。决议事项是否真正落实落地，似乎靠相关部门的政治自觉。难道真的不会出现，有人将“未落实”填成“已完成”的情况吗？这个问题值得探究。

三、加强管理控制：高校“两会”决议督查工作的优化路径

（一）建构多元层级的控制主体

一是明确高校党委行政主要负责人是“两会”决议的第一层级督查主体。在高校所有事关学校发展的重要会议中，“两会”是高校召开次数最多，形成决议事项最多的重要会议。要充分认识到“两会”决议的督查是“一把手”工程，是贯彻落实党委负责下的校长负责制、严格执行“两会”议事规则的必然要求和重点内容。在思想上主动担负起督查决议的职责来，要主动跟进、了解决议事项的落实情况，不断强化党委书记是党委党委会决议事项的第一督查主体，校长是校长办公会决议事项的第一督查主体的责任意识。此外，还必须抓住控制督查的人。党委书记和校长抓“两会”决议的控制管理，对象应该是抓分管校领导。需要特别说明的是，分管校领导虽然是第一层级的受控对象，但是却不能是下一层级的主体，因为分管校领导是书记、校长与二级单位之间的衔接和沟通桥梁，按照书记、校长指示进行方向把控、意见指导和任务落实情况跟进，不承担具体的执行工作。二是明确高校督查部门或是科室是“两会”决议的第二层级督查主体。督查部门或科室直接控制着“两会”决议的办理过程，通过“立项-督办-催办-结项-反馈”等形式跟进、督促“两会”决议的落实。因此，督办部门领导和人员是决议落实的直接操盘手，必须要牢记第一线督导主体的身份，确保“两会”决议地有效执行。三是明确高校二级部门是“两会”决议的第三级督查主体。传统意义上认为，高校二级部门应该是执行主体，不是督查主体。这里讲的“第三级督查主体”，即是在第一、二级督查层级后面的层级。管理控制理论认为，管理控制是各级管理者都必须要履行的重要职能，只是控制的范围和要求有所差别。诚然，二级部门是具体承办决议事项的执行者，但是在执行过程中，二级部门也是督查主体。具体表现为二级部门履行管理决议事项落实的职能。一旦督查部门或是科室将督查事项任务清单下发到二级部门，二级部门就开始启用控制主体身份，去分解决议的任务和时限要求，管理控制二级部门人员的具体落实。

由此可见，“两会”决议的多层级督查主体是由学校党委行政主要负责人、督查部门或科室、二级部门三者构成，三个主体在各自的层级里，跟进督查决议事项，并将压力和任务进行层层分解和传导，建构了多层级督查模式，确保了决议的有效执行（见下图）。多层级督查模式由党政领导——分管校领导——督查部门——督查人员——执行部门——具体执行人员参与，任务和压力自上而下分解与传递，落实情况自下而上层层反馈。

（二）建构前置反馈、后置反馈和同期反馈的一体化督查体系

一是做实同期反馈和后置反馈。同期反馈和后置反馈发生在开始督查决议的过程中。同期反馈要求分层级的督查主体要及时将“两会”决议进行任务分解和跟踪督办。在现实中，督办部门往往是待两会纪要下发后才开始登记立项、分解任务，而不是在会议一开完就启动督查工作。根据现有的“两会”议事规则，参与人是各高校校级领导班子成员、纪检监察部门、相关党委或是行政部门负责人，未安排督查部门参与会议。因此，对于两会决议事项有所迟缓。后置反馈要求督查主体及时发现问题并采取措施予以纠正。这就要求督查主体严格督查过程，并采取对标对表的方式，督促二级部门落实决议。一旦发现问题，应该即时给予口头提醒，或是书面催办，并将相关情况告知分管校领导，让上级层级了解实时动态。如果遇到推进缓慢或是执行不力的情况，还需要研究督查措施，报分管校领导同意，以加大督办力度，有效地避免决议不落地。二是启动前置反馈。当前，各高校是未开展前置反馈式的督查工作的，可以说是一片空白，那么如何借用管理控制中经典的前置反馈方式助力高校“两会”督查呢？可以从参与议题材料收集、汇报、安排等工作中做起。两会开始之前，高校具有相对严格的两会组织流程，即议题征集、议题制作、议题审阅等流程。如果征求高校主要党委和行政主要领导的同意，督查部门可以提前介入参与整个议题的组织过程，提前熟悉相关议题材料，参与组织部门向主要领导进行情况汇报，听取主要领导指示。适当的前置，可以确保“两会”决议的高效落地，提高督查水平和效率。

（三）规范督查流程：严格流程、严密标准、严肃问责

一是规范督查流程。督查工作是确保决策落实的重要保障，必须要渗透到决策落实的全过程。在“两会”决议形成到落实的全过程中，制定规范科学的“两会”决议督查流程可以有效提升督查效率和水平。具体流程可以分为：立项-交办-跟踪与催办-反馈-结项与归档五项。同时，与这个流程配套的，还需要完善的签批手续、清晰的督查台账、齐备的支撑材料等。二是严格督查标准。督查标准是衡量决议落实的尺子。当前，众多高校的督查工作均未设置督查标准，因而，在一定程度上影响了督查工作效能。根据高校“两会”决议的内容，一般可以将督查标准大体分为三种类别。第一，文件是否印发或报批。第二，工作是否开展与取得进展成效。第三，指标性任务是否落实。只有明确了督查标准，才能让承办部门有目标性地完成任务，也才能让督查部门或是人员有效跟进决策落实的整个过程。三是严肃问责机制。督查决策落实的过程是一个动态的过程，有时难免出现错误倾向和苗头，如不及时发现，尽早提醒与处理，可能会产生较大问题，因此，为了确保督查工作的严肃性和有效性，需要建立强有力的问责机制进行保障。特别是在“两会”决议的督查过程中，工作人员一旦发现有不担当作为、决议事项一而再、再而三催办无果的情况，就需要启动问责机制。视情节严重情况，可通过小范围与大范围通报、纪检部门约谈与分管校领导约谈、纪检部门与组织、人事部门问责等相结合的方式进行。

参考文献

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