整体代建或配套建设城市公共设施不动产登记路径刍议

摘要

本文主要分析了城市开发建设中整体代建或配套建设的城市公共设施不动产登记面临的权属登记路径不明、产权归属不明、登记意愿低等问题，探索性提出了建立联核联审机制、明确产权归属等的国解决不动产登记问题的解决方案，旨在为解决此类不动产登记问题提供政策参考，推动历史遗留问题的解决和国有资产的盘活。

关键词

整体代建、不动产登记、权属登记、联核联审

引言

2021年1月，自然资源部印发《自然资源部关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发〔2021〕1号），要求解决因历史遗留问题导致的不动产“登记难”，切实维护群众权益。本文拟通过对城市开发建设中整体代建或配套建设的城市公共设施的物权属性进行分析，探索解决此类城市公共设施权利归属和权利类型不明、不动产登记路径不清等问题的具体解决办法，推动此类历史遗留问题的解决。

一、代建行为的主要类型和形式

商业代建：委托方提供开发所需的土地及资金，房地产企业输出管理和品牌，承担开发、销售、维护等任务，为已完全获得土地使用权的委托方提供房地产全过程的管理。

政府形式代建：房地产企业与政府合作承接市政项目，包括安置房、限价房等保障性住房和大型公共服务配套的建设管理。

资本代建：房地产企业向资本合作方提供项目咨询、项目开发管理、项目运营管理等一系列专业服务。资本代建给更多想涉足房地产开发行业的企业提供更多的机会，降低了房地产行业的入门门槛。

本文所称的代建房屋是指政府投资超过一定比例的项目中，由政府投资主管部门组织，采用招标或委托的方式确定代建单位建设、竣工验收后移交给使用单位的房屋。

二、公建配套房屋的分类和属性

公建配套房屋是指开发建设单位按照国家及地方有关规定在一定区域土地范围内配套修建的各种公用建筑。包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融、邮电、社区服务、市政公用、行政管理等八类公共建筑。此类公共建筑一般在划拨决定书或土地出让合同中会明确约定建成后产权划转、调拨、移交、归属或使用权移交给某个接收单位，然后由接收单位实际占有使用。根据营利性质，配套用房可以划分为非经营性配套用房和经营性配套用房两类。

（一）非经营性配套用房

非经营性配套用房是根据法律法规及规定等确定的指令性指标控制建设的住宅区配套服务功能的房屋，其建设成本有的已经列入小区商品房建设成本，有的没有列入。但此类房屋并非如住宅一样可以自由流通，一般情况下建成后有些应移交给当地的行政或社会事务管理部门，有些应归全体业主所有。

（二）经营性配套用房

经营性公建配套用房可以定义为居住区日常生活必需的商业服务性设施，以指导性指标引导该类配套公建的建设或开发商与购房人之间约定建设的房屋。

三、目前整体代建或配套建设城市公共设施不动产登记存在的问题

（一）权属登记路径及方式不明确

城市开发建设中的城市公共设施一般分为整体代建或配套建设。从某种程度上讲，不论是整体代建或配套建设，开发建设单位并不是以自己占有、使用和收益为目的，只是代为建设后移交给使用单位。因此，此类公共配套设施虽然系开发建设单位建设，但开发建设单位是否具有真正的物权一直存在争议。且由于各个不同时期对使用单位取得此类公共建筑的方式存在“划转、调拨、移交、归属”等多种表述，而“划转、调拨、移交、归属”对于是否可以直接对使用单位确定物权存在一定的争议，导致此类城市公共设施客观存在登记主体模糊、登记途径和方式不明确的情形。对历史遗留问题的解决、国有资产的盘活处理、公共教育资产的固化等工作造成一定的阻碍。

（二）产权归属难以明确

房地一体原则是我国不动产登记遵循的一项基本原则。“房地合一”就是将房屋和土地视为整体，统一进行处分，两者的权利归属于同一个主体。这样能够避免土地的使用权主体和房屋的所有权主体分离，从而避免房地之间的权利冲突。但早期房地分离时土地使用权与房屋所有权可以分别设立，也就导致了土地使用人、房屋建设人、房屋所有人亦可能是不同主体。

随着经济的发展，房屋的建设行为亦更加专业化和市场化，建设单位未必就是房屋所有权人。因此，在土地权属来源证明材料、房屋规划许可、房屋建设许可等证明材料主体不一致或不明确的情况下，很难判定该“房地合一”的不动产的真正权利归属。另外由于用地许可、规划审批等行政程序复杂，在土地权属来源证明材料、房屋规划许可、房屋建设许可等证明材料主体不一致或不明确的情况下，通过调整上述相关审批材料的主体来明确不动产权利归属极为困难，而明确权利归属又是不动产物权登记的基本要求，进一步给此类代建、配建房屋的不动产确权登记造成了一定的困难。

（三）缴税费用压力较大，相关单位办理权属登记的意愿低

在实务工作中，由于项目的立项、用地、建设等审批材料的行政相对人都是建设单位，也就是说，建设单位通过行政许可、审批行为取得了该项目的用地、建设开发权，因此，对于此类代建、配建房屋的处理，一般主要是先由建设单位申请不动产首次登记，将不动产首次登记在建设单位名下后，再转移登记给接收单位。但不论是对资产进行“划转”“调拨”“移交”“交付”“移转”，不论是否有偿或无偿，不论是否属于市场交易行为，只要未变更或重新确认土地使用人或建设单位，不动产从原权利人变为新权利人，都按不动产转移的路径计税，哪怕是“无偿”，也要承担一笔较大的税费。

例如，企业间“无偿划转”资产在税法上需要缴纳以下税费：

企业所得税：根据《中华人民共和国企业所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法实施条例》的规定，无偿划转资产应被视同捐赠，资产划入方需按照接受资产的公允价值确定应税收入，计算缴纳企业所得税；资产划出方应视同销售，按划转资产公允价值和账面价值的差额确定应税收入，计算缴纳企业所得税。

印花税：根据《中华人民共和国印花税暂行条例》的规定，无偿划转协议不交印花税，但如果涉及产权过户登记的，则根据《印花税暂行条例》的规定：“产权转移书据按所载金额万分之五贴花。包括财产所有权和版权、商标专有权、专利权、专有技术使用权等转移书据，均应当按规定缴纳印花税。”

四、解决对策

针对上述问题，本文提出以下几点建议：

（一）建立联核联审机制：加强各部门之间的协调合作，建立多部门联合审查机制，确保权属清晰、程序合规。

（二）明确产权归属后的登记方式：制定详细的产权归属确认流程，明确各类代建、配建房屋的产权归属，简化登记手续。

（三）处理未登记的国有不动产资产：对未登记的国有不动产资产进行全面清查，制定合理的处理方案，确保国有资产的有效管理和利用。

（四）减轻税费负担：研究制定相关政策，适当减免或延缓税费，降低相关单位办理权属登记的经济负担，提高其登记积极性。

结论

城市开发建设中整体代建或配套建设的城市公共设施不动产登记问题是一个复杂的系统工程，需要政府、企业和社会各界共同努力，通过完善法律法规、优化政策措施、创新管理模式等方式，逐步解决这些问题，推动历史遗留问题的解决和国有资产的盘活。