B市H街道公益创投项目中的政府角色研究

摘要：在公益创投项目中，政府以项目制的形式将公共服务职能转移给具备资质的社会组织，使得政府由公共服务的直接生产者变为社会组织的支持培育者。然则现阶段政府在与社会组织共同推进公益创投项目的进程中，本身角色定位和职能作用较为模糊，使得当前的公益创投项目具有较为鲜明的政府主导色彩，影响了项目资源的利用和运行效果，不利于公益创投的长远发展。基于此，论文从委托代理的视角探讨了公益创投项目中政府角色定位存在的越位、缺位和错位等问题，进而提出了优化公益创投项目中政府角色定位的四点建议：完善制度供给、提供资源支持、加强宣传引导和做好监督评估。

关键词：公益创投；委托代理理论；社会组织；政府角色

在创新社会治理的格局下，公益创投作为一种新兴的政府治理手段而日益受到关注。公益创投是将经济生活中的“风险投资”、“创业投资”理念结合培育社会组织的需要延伸出来的模式，其中政府作为购买方，社会组织作为服务提供方，居民作为服务消费方，三方良性互动，实现了多方共赢的局面。公益创投作为政府购买服务的一种有益补充，满足了社会公众对公共服务的多样化需求，提升了社会组织项目承接能力和独立运营能力，使其成为重要的社会治理主体和政府的紧密合作伙伴。然而，政府在与社会组织共同推进公益创投项目的进程中，仍然对自身角色定位的认知较模糊，且在实际操作中尚存误区，进而影响了项目资源的利用效率，削弱了公益创投的运行效果。因此，亟需梳理公益创投运行机制中政府的角色定位及其职能作用，优化其在支持社会组织、培育公益项目、整合社会资源、创新社会治理方面的重要作用。

1. 文献回顾与理论视角

1.1 公益创投的研究述评

作为社会治理创新的重要载体，公益创投在其中发挥的积极作用持续显现，有关公益创投的研究也受到了学界的广泛关注。梳理学术脉络可以发现，一开始学界主要聚焦于其理论概念与发展脉络的研究。公益创投起源于西方，约翰·洛克菲勒于1969年首次提出公益创投的概念，旨在通过创新方式弥补传统慈善事业的不足，但在初期尚未受到广泛关注。直到20世纪90年代，公益创投作为一种新型资助方式成为欧美国家促进公益组织发展的重要管理手段。在西方社会，公益创投被认定为慈善投资和商业风险投资的中间形态，其主要的投资者和运营者多为私人慈善机构。我国的公益创投主要依托政府购买服务的项目制形式发展，借助开展公益创投竞赛等手段鼓励更多社会力量参与公共服务。从2009年至2015年，我国公益创投经历了萌芽、缓慢增长和快速扩展三个阶段，逐渐走向精细化、规范化和制度化。

后来公益创投的研究范畴又从概念拓展到了实践模式与区域经验。周如南等学者通过对比分析国内各地的公益创投实践成效，提炼出珠三角三市的运作模式——广州的政府主导型、佛山的媒体牵头型以及中山的市民参与型模式。还有案例显示地方政府通过“三级孵化培育体系”推动社会组织专业化。王劲颖在总结上海市公益招投标和公益创投工作成效的同时，还指出了未来公益平台开放化、预算管理规范化、项目类型多元化、资金来源社会化、评估机制科学化等五大发展趋势。

同时，学者普遍认同公益创投在赋能社会组织、改善社区治理能起到积极作用。史秋霞、赵影等学者指出，公益创投不仅推动了政府职能的转变，缓解了政府的行政压力和成本，还保障了社会组织的资金来源，促进了其快速发展。谢正富在探索社会组织引导政策时强调了公益创投对社会组织具有资源整合、管理增强、形象提升等扶持作用，能够实现市场、政府、社会三方主体优势叠加。但草根社会组织也面临着注册困难、资源薄弱、能力不足等恶性循环，需要从准入法规、平台建设、税收优惠、监督评估机制等方面入手助其走出困境。

学界也关注到了公益创投的弊端，研究评判目前的公益创投评估存在过度关注财务合规而忽视社会效益的过程偏差，并且项目周期短、居民参与浅、资源整合弱等特征使公益创投面临着可持续性差的风险，需构建以受益人为本的过程评估体系。

1.2 委托代理关系下的公益创投

当下关于公益创投的研究大多聚焦其概念、发展进程与模式，以及其对于组织培育与社区治理的作用机制等，而对项目过程中的政府角色关注不足，特别是委托代理关系中政府、社会组织、第三方机构三者之间的研究涉及较少。

既有研究普遍指出，国内的公益创投呈现政府主导特征，其运作机制仍然遵循着科层制逻辑，行政色彩较强，政府偏好能够直接影响项目中的资源分配。不少学者从项目运作层面出发，解释项目过程中政府与社会组织、第三方机构的互动机制，这种单向度的研究范式虽然揭示了社会组织面临着行政吸纳社会的隐形控制陷阱，以及第三方机构合规审查与效能评价的平衡难题，但未能突破整体性的政府框架。现有分析角度较为局限，尚未系统分化政府在公益创投中同时承担的几种角色，导致难以观察到政府的目标职责在不同委托代理关系之间的偏离，进而无法揭示政府角色偏离对于公益创投项目的影响逻辑和优化建议。

本研究以B市H街道公益创投项目为例，分析项目中的政府角色，讨论政府在开展公益创投活动培育社会组织的过程中，作为制度供给者、资源支持者、宣传引导者和监督评估者应该履行的职责和发挥的作用，揭示政府角色偏离的成因及其对于委托代理效率的影响，最终为优化政府角色提供参考建议，以提升公益创投效能。

2.B市H街道公益创投实践及其中政府角色分析

2.1 B市H街道公益创投中的政府角色分析

截至2020年第七次人口普查数据显示，B市H街道的常住人口约为16万人‌，属于典型超大型社区。为激发社会组织的创新活力、提升社区服务品质、破解基层治理难题，该街道自2018年起依托街道社会组织孵化基地开展公益创投项目。在首届公益创投项目中，H街道共吸引71个项目申报并落地22个优质项目，撬动142万元资金投入社区服务，陆续走进H街道28个社区落地实施。项目服务内容覆盖早产儿家庭关怀、老年人精神文化服务、残障群体社会融入、青少年情绪管理等12个关键领域，填补了公共服务盲区；成功培育了芳草儿童发展中心、得人艺术等社会组织深度参与社区治理；通过“居民互助服务队”等项目构建参与平台，搭建居民情感交流空间，引导居民参与社区治理， 激发社会力量参与“回天有我”社会服务活动的积极性。H街道通过引入公益创投机制有效破解了“回天治理”中社会力量参与不足、居民自治活力待激发、特殊群体需求响应不充分等治理难题，取得了多方共建共治共享的显著成效，为超大型社区治理提供了有力支持。

目前，H街道的公益创投主要是以项目制比赛的形式开展，大致包括动员与申报、预审与初赛、培训与决赛、实施与督导、评估与结项等环节，已经形成了较为稳定的流程（如下图所示）。

2.1.1 动员与申报

在申报动员阶段，主办方会发布公益创投公告吸引符合条件的组织参与。参赛组织必须是市场监管部门核准登记注册的非公有制企业或在民政局核准登记注册的社会组织、已成立或已申请成立团组织。参赛组织要围绕主办方发布的主题，如青少年教育、养老服务提供、关爱女性健康、发展儿童友好等群众普遍关心的话题（如下表所示），来设计服务项目并填写申报书。

2.1.2 预审与初赛

主办方接收申请书后开启资格审查流程，依照比赛规模预设晋级小组名额，并从众多参赛组织及其提供的服务项目中筛选出晋级决赛的候选小组。筛选程序主要有两类，其一是邀请专家评审对申报材料进行打分，其二是请参赛组织进行服务项目宣讲。通过书面评审以及现场评审来确定晋级队伍。

2.1.3 培训与决赛

主办方对进入决赛的项目负责人开展专业培训，组织专家学者对其进行技能培训、知识授课、意见指导以更好的优化项目、开展活动。决赛阶段组织参与方通过活动演示、小组答辩、多方评审等环节进行打分，由主办方根据评分情况选出资助项目。同时，主办方还要上报评审支撑材料，向参赛者进行获选通知、向社会进行活动公示。

2.1.4 实施与监督

进入实施与监督阶段，公益创投服务的购买者、募资者（政府）与入选组织签订协议，明确资助金额、服务内容和期限，以及服务进度等详细计划。通常情况下赛制为一年，要求在一年内完成启动、执行、验收等全流程动作。另外，政府或主办方往往会采用第三方评估机制，实施线上或线下实地督导，督促受助组织定期提交活动实施计划、进度报告以及经费明细等信息。

2.1.5 评估与结项

在评估阶段，出于专业信任以及效率考虑，政府或主办方通常会委托第三方机构对受助组织的项目实施终期评估。地方的验收步骤不同，但主办方收到的最终评估报告通常由受助组织自评分数以及第三方机构评估分数组成，其中第三方机构会通过组织现场答辩、数据查阅、在线问卷调查和电话访谈等环节来汇总得分。

2.2公益创投模式中的政府角色

2.2.1 制度供给者

公益创投项目中，政府需增强全局与责任意识，扮演好制度供给者的角色，首要任务是破除传统行政管控思维，转向公共价值的引领作用。传统的行政管控思维往往强调自上而下的控制，忽视了公益创投项目中社会组织的自主性和创新性。但公益创投始终以满足社会需求、解决社会问题为核心目标。政府需要通过出台规范性政策文件，明确公益创投的公共服务属性。这不仅是对公益创投项目性质的清晰界定，更是对其价值导向的强化。政策文件应突出社会效益、服务可持续性等指标在项目评估中的地位，促使公益创投项目不仅关注短期的成果，更追求长期而积极的社会影响。同时，政府还应将社会组织能力建设、社区自组织培育等社会资本积累指标纳入政策目标体系，促进公益创投项目的全面发展。

2.2.2 资源支持者

作为公益创投的核心资源供给主体，政府需通过多维资源支持体系构建社会组织发展的良性生态。其对公益创投提供的资源支持包括：战略性的资金支持、枢纽型社会组织孵化以及专业人才的培育。

首先，资金是社会组织开展公益创投的基础。政府通过设立专项基金、提供财政补贴等方式，为公益创投注入启动资金，帮助社会组织解决资金短缺的难题。同时，政府还可以建立分层资助体系和分阶段拨付机制。其次，枢纽型社会组织在公益创投项目中具有桥梁作用，能够整合各方资源、协调组织关系、促组织合作，形成强大合力。政府应通过提供场地、管理咨询服务及社会资源链接等支持，帮助社会组织完善治理结构、提升项目开发能力、培育社会组织品牌。最后，人才作为公益创投项目实施与创新的助推剂，政府需推动“政校社”协同路径：政府积极与各高校和科研院所建立合作关系，通过提供职业发展机会、激励机制等措施，吸引和留住优秀人才投身公益创投事业，为社会组织培养兼备公益理念与专业技能的人才。

2.2.3 宣传引导者

政府作为宣传引导者，在公益创投领域肩负着提升公众认知、营造公益氛围、推广公益品牌项目、引入多元投资主体、拓宽筹资渠道等重要职责，需通过多元渠道塑造公益创投的社会认同，推动社会价值与行政目标的有机统一。目前，市场上多数社会组织处于初创期，资金短缺且普遍缺乏筹资渠道面临着生存困境，政府应促进社会组织和企业之间的多方合作。另外，公益创投在我国起步时间较晚，发展历程较短，公众认知程度低、公益氛围不浓厚，政府应运用多种渠道普及公益创投理念，提升公众认知，营造良好公益氛围，推广公益品牌项目，提升社会组织影响力，吸引企业等社会资本合作，助推公益创投长远发展。

2.2.4 监督评估者

在公益创投领域，政府作为监督者发挥着至关重要的作用，其职责不仅在于规范公益创投的运行，确保资金的有效使用和社会效益的最大化，还在于为社会组织创造公平健康的发展环境，推动公益创投可持续发展。

政府通过建立规章制度和流程，强化自身的内部监督机制，使社会组织在项目申报、审批、资金使用和项目实施等流程有章可循，确保公益创投项目的执行、监督规范化。除了内部监督，政府还应积极引入公众、媒体、审计机构等外部监督力量，作为内部监督的有力补充，增强公益创投项目的公信力。在公益创投的评估过程中，政府应引入多元评估主体，弱化单一评估主体和评估标准带来的负面影响。通过多元评估主体的参与，可以形成全面、客观、公正的评估结果，为公益创投项目的优化和改进提供科学依据。

3.现阶段公益创投中政府角色偏离及其成因分析

在公益创投中，政府本应该加大对社会组织的支持和培育力度，助推社会组织尽快成长和独立，但由于种种因素，政府角色存在越位、缺位和错位的偏差。

3.1 制度供给者角色越位

当政府以公益创投的形式培育社

会组织时，常以自身购买偏好为导向，对社会组织参与公益创投的资格准入和项目筛选实施行政嵌入式供给，导致行政干预过度。这不仅会破坏公益创投培育社会组织的良好氛围，还会对社会组织的发展自主性和独立性产生威胁。而社会组织为了获取资源支持，常会迎合政府偏好，转变组织发展方向和服务重点，破坏自身发展规划的独立性和自主性。

公益创投项目中政府应赋权增能于社会组织，服务于社会组织的战略规划和使命建设，但是政府对创投项目的类别设置和入选标准的选择偏好，仍体现着自上而下单向度的治理逻辑。一是政府部门在进行项目筛选时优先满足自身社会治理需求，由此产生政府购买偏好与社会组织多样化发展的目标差异。二是我国社会组织发展基础薄弱，处于初创期的社会组织普遍造血能力不足，只有依靠承接政府项目才能生存。因此，社会组织参与公益创投首先是为了生存，其次才是实施项目提供公共服务。

3.2 资源支持者角色缺位

政府在对入围社会组织开展项目培训时，往往会购买服务委托第三方机构负责，但在实际情况中，能力培训的内容多为需求调研、项目设计、项目优化和填写项目申请书等项目运作流程管理，缺乏针对性和专业性，难以满足提升社会组织能力建设的需要。其次，在社会组织中的专业人才短缺且流动性大，培训的质量也难以保证。

这体现了我国公益创投项目周期与组织能力的持续建设之间的冲突。当前，我国各地公益创投以一年期为限定的退出机制十分不合理，以项目周期而非社会组织的能力建设成果为标准来考虑退出节点，不符合公益创投培育社会组织的公益理念。此外，社会组织为在项目筛选中获取创投资金，常着眼于短期收益的公共服务项目，而忽略自身的战略发展方向和使命，不利于组织创新能力的挖掘和培养。

3.3 宣传引导者角色缺位

我国公益创投以政府主导为主，与欧美各国的公益风险投资由私募基金会发起不同。尽管国内有企业模式与基金会模式取得了良好社会效益，但政府主导的多方合作模式仍是主流。政府宣传引导的不足也导致社会公益理念的缺失，企业不了解公益创投的实质和内涵，导致公益创投难以从市场主体和社会资源中获得资金支持和技术支持。

这是由于政府对公益创投本质认识不到位，缺乏培育意识，使得公益创投与政府购买服务趋同，常游“名不符实”之感。

3.4 监督评估者角色错位

一方面，政府重资金监管轻能力督导的监督错位。当政府及承办单位的财力、人力和能力有限，资金的使用情况和运作管理就成为了政府的监督焦点。另一方面，政府重书面报告轻培育效果的评估错位。公益创投评估注意力局限于项目相关资料的提供是否齐全、台账制作是否合规，忽视评估社会组织综合能力的培育效果。

理论上，政府内部应设立专项部门负责公益创投的具体运行，配备专人进行全面监管工作，充分了解公益创投的操作和规定，具备风险防范意识和化解危机的能力。但在实际中，由于政府管理人员专业性不足，难以发现社会组织的错误行为，对于社会组织面临的问题无法给予权威性和建设性的意见，对于公益创投实施过程中的违规操作也无从处理。专业能力的匮乏和公益理念的缺失制约着政府的管理水平，使政府游离于公益创投主体网络之外，参与度严重不足。

4.委托代理关系下公益创投中政府角色优化建议

4.1出台规范性政策文件，完善供给者角色

政府应出台公益创投相关的规范性政策文件，推动公益创投形成持久性的正式制度。首先，政府应修订和完善政府购买服务政策，制定并出台专门针对公益创投的管理办法，明确公益创投是政府购买服务的一种新模式。其次，规范公益创投的运作程序，明确公益创投的参与主体、购买方式、财政预算、操作规程、监督管理以及绩效评估等要素，保障公益创投的标准化。

4.2 培育社会组织和人才，强化资源支持者角色

政府须加强对支持型社会组织的培育力度，提高其专业度，以顺利指导项目开展，帮助初创期社会组织尽快成长。政府应积极引导社会企业、基金会等转型成为专业的公益创投机构，通过精简审批流程，提供税收优惠等方式，在办公场所、配套设施等方面给予物质支持，在人员培训、组织能力等方面链接专家资源提供智力支撑。同时，政府还应积极与各高校以及科研院所加强合作，加大对社会工作专业的教育投入，制定社工人才培养计划，建立人才输送机制。出台扶持性政策，鼓励各高校和科研院所加大对公益创投理论的研究，深入挖掘公益创投本土化实践的指导理论，汇集多方专家学者建立公益创投智库。

4.3 宣传公益创投理念，优化宣传引导角色

政府应充分利用互联网、社交媒体、新闻媒体、电视广播、报纸期刊等渠道扩大对公益创投的普及，传播公益创投的理念和益处、激发公众热情。同时，政府应发挥行政主导地位和资源优势，在全市、全区范围内推广展示优质项目，形成辐射效应，帮助社会组织吸引企业投资并建立合作，为社会组织发展开辟道路，推动公益创投良性发展。

4.4 优化监督和评估体系，明确监督评估者角色

政府内部应建立多方制衡的监督问责机制，即参与公益创投的同级部门之间互相监督，赋予各部门相应的监督权力，倒逼其规范自身行为，从而确保公益创投整体的规范性和公平性，避免权力寻租的发生。

同时，赋予第三方评估机构在公益创投中的合法性和独立性地位，保障其依法行使监督和评估的权利。第三方评估机构应该同时对政府、承办机构以及基层社会组织负责，一是要监督政府是否履行合同义务、是否按期拨付资金、是否定期组织检查、是否科学评估等；二是要实施监督承办机构培训服务开展情况，督促承办机构提高培训质量和督导频次；三是要监督基层社会组织的内部治理、资金管理、项目执行等情况，保障公益创投的顺利开展。

5.思考

公益创投在我国的发展方兴未艾，作为培育和发展社会组织的有效政府工具，优化了公共服务供给方式，弥补了政府在社会治理领域的不足。因此，政府应明确和强化自身角色定位，积极发挥主导作用，持续推动社会组织朝着专业化和规范化方向发展，真正实现公益创投的使命和初衷。在后续的讨论中可以深入分析公益创投项目中不同利益相关者的角色定位、关系互动及影响来对本研究进行补充。

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