上海郊区林业建设的困境与突破

摘要：本文以上海金山生态廊道土地流转为例，探讨了土地流转因素影响上海郊区林业建设的原因，包括土地流转制度性约束、补偿机制的不健全、项目建设流程问题等。提出了一系列发展对策，如深化协同治理、提高补偿标准、规范流转方式及项目流程、强化监督考核等，为土地流转创造更加良好的制度环境和市场条件，以促进林业建设可持续发展。

关键词：上海郊区；林业发展；土地流转；生态廊道。

1引言

在生态文明建设的时代背景下，林业建设对于城市的生态平衡、经济增长以及社会可持续发展具有不可替代的重要作用，生态廊道作为上海郊区林业建设的重要组成部分，不仅承担着改善生态环境、提供生态服务的功能，还在促进农村经济发展、提升城乡景观品质等方面发挥着重要作用。

金山区位于长江三角洲南翼，太湖流域碟形洼地东南端，天然林较少，人工造林是林业建设的主要方式，目前绝大多数造林采用的是土地流转的形式获得土地，即拥有土地承包经营权的农户转让土地经营权（使用权），由区、镇两级部门整合分散的土地资源，为大规模林业建设提供土地保障，再由建设单位在该土地上造林。随着金山区生态廊道建设的推进，可用于项目建设的土地越来越少，土地流难度求不断扩大，而土地流转涉及到农户的切身利益，其顺利与否直接影响到林地和生态廊道的建设进度。因此，深入研究金山区生态廊道土地流转模式，对于揭示郊区林业建设的困境与突破路径具有重要的现实意义。

2 发展现状

2.1金山区林业建设情况

近年来，金山区在林业建设方面近年来取得了一定的发展，“十四五”期间，金山区加大生态廊道建设力度，针对环境综合整治区和沪杭高铁、沈海高速、绕城高速和沪昆高速等市级廊道的空地、断带进行完善补充，进一步增加防护林规模，完善防护体系。截至2023年，森林面积9 700 hm²，森林覆盖率16.08%，较2022年增长0.71%。然而相较于上海市郊区2023年平均整体森林覆盖率19.03%及与上海其他郊区森林覆盖率相比，金山区林业建设规模还有待提升（表1）。

2.2生态廊道土地流转情况

参与金山生态廊道土地流转的主体主要包括农户、农村集体经济组织、镇级部门、建设单位等。一般流程为农户将土地经营权委托给村集体经济组织，由村集体经济组织与涉及单位签订土地经营权流转合同，如造林用地，由村经济合作社与政府负责造林单位签定土地流转合同，实施林业项目建设。自2010 年起，金山区积极响应生态建设号召，启动生态廊道土地流转，截至2024年累计流转土地面积达到3 523.2 hm²，旨在通过大规模的土地整合与造林建设，构建起完善的生态廊道体系。

3当前面临的困境

土地流转中的权责模糊、补偿标准与市场脱节、项目建设流程倒置等一系列问题逐渐浮出水面，土地流转问题成为制约林地建设的关键因素。

3.1 土地流转的制度性约束​

土地流转面临着诸多制度性约束，这些约束严重阻碍了林业建设的顺利推进。首先，郊区土地涉及农用地、集体建设用地等多种类型的权属，土地权属分散，不同权属之间的协调难度大。在金山区的一些生态廊道建设项目中，需要整合多个村的土地，这些土地既有农户承包的农用地，也有村集体的建设用地。由于权属分散，相关部门在流转过程中需要与众多的农户和村集体进行协商，不仅耗费大量的时间和精力，而且容易出现意见不一致的情况，导致流转进程缓慢。

3.2补偿机制的不健全

补偿机制是土地流转的关键因素，补偿标准过低极大地抑制了农民和村集体经济组织的积极性。目前，金山区土地流转的补偿标准未能充分考量土地的潜在价值以及农民失去土地使用权后的长远利益。金山区根据现行的土地流转费统一指导价支付土地流转费，由区财政承担750元/亩，超额资金由各镇人民政府承担，相较于其他区补贴水平相对较低（表2），这与土地用于其他农业经营或短期租赁的收益相比，差距明显，较低的补偿，让农民觉得自身利益受损，参与土地流转的热情不高。

同时，林业建设所需土地流转期限通常较长，一般在 10 年以上，在此期间，农民失去了对土地的自主经营权。随着经济的发展和物价的上涨，固定的补贴标准使得农民在土地流转中未能获得稳定增长的收益，农民还担心土地流转到期后，自己能否顺利收回土地，以及土地的状况是否还能满足农业生产的要求。这些担忧使得农民对长期土地流转心存顾虑，在决策时往往犹豫不决，甚至拒绝流转，从而阻碍了林业建设项目的土地获取，限制了林业建设规模化发展。

3.3先立项后整合的流程问题

生态廊道建设项目通常遵循先立项后整合土地的流程，这一模式在实际操作中存在明显弊端，一旦农民不愿出让土地，就会给项目带来严重影响。在金山区的一些生态廊道建设项目中，由于部分农民对土地流转存在顾虑或不满，拒绝将土地流转给生态廊道建设项目，部分承包户已把土地流转出去，而且租期往往很长，由于现有的经营者经营状况良好，因此不愿意终止流转合同。导致原本规划的造林面积无法足额落实，林带出现断点，无法形成完整的生态廊道。这不仅降低了林业建设的生态效益，无法有效发挥生态廊道在防风固沙、净化空气、调节气候等方面的功能，还影响了项目的整体美观和社会效益，使得林带无法为居民提供连续的休闲和景观空间。同时，林带的不连贯也增加了后期管理的难度和成本，给林业建设的可持续发展带来了挑战。

4土地流转的建议

4.1深化协同治理机制

土地流转及补偿标准等问题错综复杂，通过建立跨部门联席会议制度，能够明确各部门在生态廊道建设中的权责关系。规划资源部门负责土地的规划和审批，明确土地流转的合法性和合规性；绿化林业部门负责林地的建设和管理，制定林地的建设标准和管护要求；财政部门负责资金的筹集和分配，确保土地流转补贴、扶持资金等及时足额发放；司法部门负责为土地流转提供法律咨询和法律援助，处理土地流转纠纷，维护农民的合法权益。通过各部门的协同配合，形成工作合力，共同推动土地流转政策的有效实施。

4.2完善土地流转补偿机制

在制定补偿标准时，应充分考虑土地的长期价值和农民的长远利益，确保补偿的公平性和合理性。土地流转市场的租金价格、需求情况等会随着市场的变化而波动。因此，应建立动态的补偿标准调整机制，定期对土地流转市场进行调研和分析，根据市场行情的变化及时调整补偿标准，确保补偿标准能够反映市场的实际情况。可以每年对土地流转市场进行一次评估，根据评估结果对补偿标准进行相应的调整，使补偿标准始终保持在合理的水平。对于因土地流转而失地的农民，应建立完善的社会保障体系，确保他们的基本生活得到保障。加强对农民的就业培训，根据市场需求和农民的实际情况，开展有针对性的技能培训，如林业管护技能培训、农业技术培训，提高农民的就业能力，帮助他们实现再就业，从根本上解决农民的后顾之忧，促进土地流转的顺利进行。

4.3规范流转方式及项目流程

在土地流转过程中，应严格遵守相关法律法规，明确土地流转的程序和要求，合同中应明确双方的权利和义务，包括土地流转的期限、用途、补偿标准、违约责任等内容，避免出现纠纷。加强对土地流转过程的监督检查，确保土地流转按照合同约定进行，及时处理土地流转中出现的纠纷，营造良好的土地流转市场环境。同时应改变现有的先林业项目立项再土地流转的模式，推行先拿地再立项的流程。在项目规划阶段，充分征求农民对土地流转的意见，了解他们的需求和意愿，提高农民对土地流转政策的知晓度和理解度，确保项目符合农民的利益。

4.4强化监督考核

建立健全政策执行的监督考核机制，对各部门和相关人员在土地流转政策执行过程中的工作表现进行监督考核，确保政策执行到位。加强对政策执行情况的跟踪评估，及时发现政策执行过程中存在的问题，对政策进行调整和完善。对于在土地流转工作中积极作为、成效显著的部门和个人，给予表彰和奖励，对于政策执行不力、工作敷衍塞责的部门和个人，进行严肃问责，确保土地流转政策能够得到有效执行，促进上海郊区林业的健康发展。

5结论与展望

土地流转工作对于推动当地林业建设、改善生态环境、促进农民增收具有重要意义。通过多部门协同治理，建立科学定价体系和动态调整机制，强化农民权益保障。同时，应持续关注土地流转过程中出现的新问题，及时调整和完善相关政策措施，为土地流转创造更加良好的制度环境和市场条件。

作者简介：崔譯元（1993—），女，硕士，职称，主要从事林业规划设计工作。