“廉政乡村”建设中监察治理模式完善路径研究

一、引言

“随着中国全面建成小康社会，夯实脱贫成果、实现乡村振兴成为了党和国家下一步接续奋斗的目标”[1]。2016 年十八届中纪委六次全会上，习近平总书记首次提出“微腐败”， 强调“微腐败”也可能成为“大祸害”。这一概念的提出， 迅速引发了学界对“微腐败”概念的讨论。其中，卜万红教授认为“微腐败”主要是指小微权力引发的不正之风和腐败现象。[2] 任中平教授则认为“微腐败”是相对大腐败而言的，是由县级及以下基层工作人员滥用公权力所导致的腐败现象，二者本质上都是公权力的滥用。[3] 笔者认为，“微腐败”是在基层政治生态混浊背景下所产生的不正之风，是基层政治生态遭受严重污染的产物。不应局限于基层干部的贪腐行为，更应将基层组织整体纳入其中。

对于“微腐败”问题，学界始终没有停下探索的脚步，多从“微腐败”治理路径处罚，却少有提出“微腐败”治理的理论基础、理论化程度不足。如有学者着重强调“村官”腐败的特征、诱因与对策，却对“微腐败”的概念没有清晰的定义。[6] 有学者深入探讨了“微腐败”治理的治理机制，却缺乏理论指导。[7] 有鉴于此，在乡村振兴的时代要求下，为了消融“微腐败”对农村与基层群众的利益侵蚀，笔者试图从宏观维度进行切入，以“廉政乡村”建设的介入重新布局乡村治理格局，促进乡村治理体系与治理能力现代化，建设法治化“廉政乡村”，最终实现乡村振兴重大战略的伟大远景目标。

二、“廉政乡村”建设中法治反腐的制度功能与实践价值

需要指出的是，“廉政乡村”建设中的法治反腐并不等同于司法反腐，司法反腐仅从监督执纪第四种形态考量刑事立案与侦查等一系列刑事诉讼活动，其所针对的对象是司法活动中的工作人员。而在“廉政乡村”建设中的法治反腐，则是从监督执纪“四种形态”考量乡级行政区内干部群体行使公权力的行为，其所针对的对象是乡级行政区内的干部群体。这种法治反腐模式，是对乡村振兴战略实施的一项源动力，也是推进全过程人民民主的重要举措。

（一）“廉政乡村”是推进乡村振兴战略的重要路径

“乡村”在《辞源》中被解释为针对城镇来说，以从事农业为主要生活来源且人口较为分散的地方。然而在中国语境下，乡村并非只是以农业为主、人口分散的生活居住地，而是与城镇互促共生的重要空间，乡村兴衰关乎国家命运。乡村振兴是农业大国迈向农业强国的必然选择，习近平总书记强调要把解决 “三农” 问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴。全面从严治党是 “四个全面” 战略布局之一，反腐倡廉建设至关重要。乡村 “微腐败” 若不遏制，会影响全面从严治党部署，更会让乡村振兴失去根基。只有加强乡村反腐倡廉建设，打造 “廉政乡村”，对腐败零容忍，保证基层干部廉洁、政府公开，才能为乡村振兴保驾护航。

（二）“廉政乡村”是全过程人民民主的应然指向

2019 年 11 月 2 日，习近平总书记在考察上海市长宁区虹桥街道是指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”后在 2021 年 7 月，在庆祝中国共产党成立 100 周年大会上的重大讲话中，习近平总书记又特别提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。”[8]不同于西方国家的周期性民主，中国全过程人民民主是在选举前、选举中、选举后充分听取民意、充分尊重民意、充分实现民意的民主。[9] 是贯穿于表达、协商、征询、决策与评价过程的民主。我国历史与实践也充分证明，人民群众是伟大的，是中华民主得以崛起的关键。我们党从诞生之日起就是以无私奉献、清正廉洁赢得了群众、团结了群众， 从而发展、壮大起来的。[10] 如今乡村形式主义、官僚主义盛行，作为同群众联系最为密切的乡村党组织和党员干部的“微腐败”行为，无疑是在消耗群众的对党和国家的信任，严重损害了党的形象 ， 损害了党同群众长期保持的血肉关系。我们必须清楚地认识到当前“微腐败”问题不仅是对国家基层治理的破坏，更是对群众利益的侵蚀。以法治反腐为“廉政乡村”建设肃清政治生态，以反腐倡廉思想为指导摆脱乡村的周期性民主，为中国民主事业贡献出独特的乡村智慧。

三、“廉政乡村”建设中法治反腐的制度困境与现实“堵点”

（一）“熟人社会”是问题之始

“中国社会是熟人本位的社会，不仅传统中国是‘熟人社会’，现代中国社会亦是如此。”[11] 农村是 “熟人社会” 的集中体现，以人情、面子构建关系网，事务处理依赖人情和抽象规则，排斥法治的公平正义，村社干部常通过人脉往来交换资源。

同时，基层公职人员拥有自由裁量权，部分农村干部依赖人情维持关系，滋生出以利益交换为核心的庇护式腐败，表现为官官相护、公权私用。受村域范围限制，干部间存在职务关系与私人关系两张网，导致基层党组织建设疏忽、干部理想信念动摇，进而通过行贿受贿、内部请托等手段侵占小利，且借助暗箱操作掩盖行为。加之上级监管、同级监督及公众监督机制缺失，基层 “微腐败” 频发。

（二）法治教育是问题之重

农村具有“国家性”与“社会性”“二元合一”的属性。[14] 其作为一个相对独立、相对封闭的社会环境 ， 每个村民之间的关系都较为紧密 ， 基层干部在这其中扮演极为关键的角色。[15] 然而基层干部常聚焦经济建设而忽视法治教育，对宣传任务流于形式，“不懂法、不尊法、不畏法” 现象蔓延，助长了 “微腐败”。同时，乡村法治教育形式落后，仍依赖宣传栏、海报等传统载体，难以吸引农民主动学习，作用无法发挥；部分乡村干部受 “官本位” 思想影响，以权谋私，且思想空虚、难抵诱惑，党规国法无法形成内心约束，导致乡村腐败易发多发。

（三）激励异化是问题之要

1993 年公务员工资改革后，工资与当地 GDP 挂钩，导致发达地区普通科员工资福利可能超过落后地区高级官员，而乡级公务员作为基层，薪酬水平最低，不仅难以吸引年轻干部，还让部分基层干部因无法承担生活压力，用贪腐填补收入。“廉政乡村” 建设是循序渐进的软环境改变，需靠激励机制激发法治建设积极性，但当前基层薪酬偏低的问题，正是乡村 “微腐败” 难以根治的重要原因 —— 高薪未必养廉，但低酬会在一定程度上助长贪腐。

四、廉政乡村”建设中法治反腐监察治理模式的改革路径

（一）完善纪法衔接的党内法规体系

基层 “微腐败” 常借合法外衣牟利，因涉案金额多低于《刑法》中贪污、受贿等罪的 3 万元起刑标准，现有法律法规难发挥惩戒作用。杜绝 “微腐败” 需将村干部小微权力关进制度笼子，这就要管好基层党组织和党员干部，其中问责机制对基层干部的威慑力比刑罚更显著。而构建完善党内法规体系是关键，其本质特征是党内法治与党的自我革命，前者能以法治优化基层治理，后者可保持党的先进性，最终能提升基层党组织法治能力与工作科学性，为 “廉政乡村” 提供支撑。

“完善的党内法规体系，既是适应依法治国、建设法治国家的需要，也是加强党的建设、进一步提升党的执政能力的内在要求。”[17] 党内法规是仅适用于党内的特殊规范，体现全党共同意志，能约束基层党员干部腐败意愿，还可通过落实 “两个责任” 规范基层干部行为、引导基层组织健康运转。当前乡村振兴推进受 “微腐败” 和基层组织执行力差影响，而党内法规因数量多、修订年份不同，常与村内条例冲突，且乡村 “微腐败” 在监督执纪形态、与职务犯罪及违法违纪的界定上需明确，基层腐败案件也需区分法律与党内法规适用。因此，需推动党内法规体系化、规范化，完善其与法律的衔接，打造纪法衔接体系，为乡村振兴提供政治保证和助力。

（二）深化村域法治教育

乡村振兴中，以法治维护农村权益、推动监察融入治理至关重要，相关意见也明确要加大农村普法、提升农民法治素养，确保乡政、党组织和村民在法治边界内活动。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也指出 ：“加大农村普法力度，提高农民法治素养，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识。”要在乡村振兴战略取得伟大胜利的同时，保证乡政府、党组织以及村民们在法治所划下的界限内活动。因此建设 “廉政乡村” 需保障法治教育质量：聚焦土地承包、婚姻家庭等村民迫切需求开展针对性教育，让 “微腐败” 无处遁形；拓宽教育形式，借助互联网推出反腐公众号、法治栏目等，确保教育落地；整合党委、政府等多方力量，形成全社会参与格局；严格责任制度，定期考核乡镇干部，普及廉洁教育以揭露 “微腐败”。

（三）打造过硬的纪检干部铁军

乡村法治反腐的核心是干部依法办事的硬实力，需通过严格选拔筛选优秀干部，且选用基层纪检干部要坚持法治与德治并重，既重能力素质，也重道德品行。乡村之中以“礼”为尊，自然重视对德行的培养，一个拥有良好品行的干部在乡村当中无疑会得到所有村民的认可与尊敬，反之则会受到村民的唾弃。同时干部的德行对其所产生的腐败思想也有着一定的抑制作用，因此在干部培养上，要靠短期考核、定期培训打造高素质年轻队伍，发挥老前辈作用优化结构，同时开展培训强化 “三不腐” 思想和道德建设，用经验交流会解决工作难题；干部提拔需打破论资排辈，以工作实绩和定量考核为核心标准。

此外，在崇尚面子的乡村当中，可结合乡村 “重面子” 特点，建立规范的干部荣誉授予体系（如优秀干部、优秀共产党员），吸引村民参与评选并公开表彰，激发干部工作热情；还需提高纪检队伍薪资待遇，吸引青年干部加入，缓解部分 “微腐败” 诱因，为 “廉政乡村”注入活力。

（四）发挥巡察“利剑”作用

权力滥用、以权谋私是“微腐败”的本质特征，这也是“微腐败”虽然“微”但终究是腐败的唯一原因。[21] 自十八大以来，作为马克思主义中国画的重要创新，巡察制度不断深化完善，为破解乡村反腐难题画下重墨重彩的一笔，也为“廉政乡村”的建设提供思路。由于“熟人社会”对乡村治理环境的侵蚀，不想监督、不敢监督的局面在乡镇之中时有出现，也就导致乡村“微腐败”愈加猖狂，发挥巡察利剑作用，将剑锋直指乡域“微腐败”成为当前所需。

第一，规范村域巡察制度。巡察制度实施的有效性取决于其运行的流畅程度，要注重科学的工作方法，坚持以问题为导向，立足与所发现的问题，不断深入探寻其成因并积极找寻解决方法。建立权责清单，合理的划分村级行政单位的职责权限，通过巡察制度定期巡察村域权力运行情况，确保权力的行使公开透明，于法有据。对于巡察流程设定规范化的程序，通过集体决策等民主方式避免权力的私人化，防止巡察组领导同地方勾结的情况出现，保障巡察“利剑”能够直指问题所在。

第二，形成“上下联动”的新型监察治理格局。巡察制度上下联动的工作格局，是深化巡察制度的应有之义，是预防与惩治村域“微腐败”的重要武器。地方对于中央所传达的关于地方巡察制度的意见作出明确的解释，对于中央巡察机构所作出的巡察工作计划积极落实不走形式、跑流程，保证党中央对于地方党组织的集中统一领导。上级党组织在筹划巡察工作时要充分考虑下级党组织的实际情况，不搞“一言堂”，作出合理有效的巡察工作计划。这种层级式的巡察工作安排，能够增强中央对于地方的总体战略安排，能在总体上加强上级对下级的工作领导，以此保障中央政策方针落实到基层的效果。

五、结语

“廉政乡村”建设是乡村振兴建设的出发点和落脚点，法治反腐是“廉政乡村”建设的基础，乡村“微腐败”所侵犯的是最基层老百姓的利益，是不断腐蚀群众对国家信任的毒瘤。改善乡村法治反腐机制，增强乡村反腐高压态势是实现乡村有效治理的必然要求。完善党内法规，形成体系化是对“廉政乡村”的规则构建，夯实的法治教育是为“廉政乡村”氛围的营造，打造过硬纪检监察队伍是乡村法治反腐的主体环节， 使基层干部手中的权力真正造福基层群众、为基层人民服务。“廉政乡村”的建设并非一朝一夕就能够完成的，唯有一代有一代以法治的砖瓦共建和谐美丽的法治乡村。

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