存量规划背景下基于城市更新的城市公共开放空间营造研究

引言

随着中国城镇化进程进入新阶段，城市发展模式正从增量扩张向存量优化转变。在土地资源日益稀缺的约束下，传统的外延式发展难以为继，存量规划成为城市可持续发展的必由之路。与此同时，人民生活水平不断提升，对高品质公共开放空间的需求日趋多元化。城市更新作为盘活存量资源的重要手段，通过功能重构和空间再造，为公共开放空间的供给创新提供了新的契机。在这一背景下，如何通过城市更新实现公共开放空间的有效营造，已成为当前城市规划领域亟需深入探讨的重要议题。

1 存量规划与公共开放空间

在土地资源紧缩以及市民公共活动需求日益丰富多元的背景下，城市公共开放空间的供给显得十分的紧张。一方面，进入存量规划时代，城市各类用地的增加都受到土地资源总量有限的约束；另一方面，城市公共开放空间不直接产生经济效益，在城市建设过程中很容易被压缩甚至是被置换。在存量规划背景下，寄希望于通过增加各类公共开放空间的独立占地，来满足城市对公共开放空间的增长需求，难以得到用地上的落实保障，也不符合土地资源日益稀缺的趋势。存量规划注重对建设用地的内油进挖潜，功能复合是土地高效利用的一种方式，未来城市公共开放空间的增加更多地是通过功能复合，充分挖掘城市存量空间的公共开放潜能，在不改变现有用地类型的基础上，复合叠加休闲服务功能，以实现城市公共开放空间量与质的提升。

2 存量规划与城市更新

随着社会经济的发展，原本一些已经建成的物质空间难以满足城市新的发展需求。通过城市更新，来激活城市中低效利用的土地或空间，以创造新的使用价值，成为城市创新发展的必然趋势。2014 年的上海“亚洲城市论坛”也提出城市更新是城市发展的战略选择，也是城市发展的综合过程，以及优化城市空间资源配置、实现土地价值、促进资本循环的有效途径。随着存量规划时代的来临，城市更新作为存量规划时代城市治理的重要路径，对促进城市转型提质、提升竞争力具有重要意义，以盘活存量用地空间为目标的城市更新也将成为未来城市发展主导。

3.1 城市更新中公共开放空间营造的动力机制

3.1.1 开发层面的经济动力——经济撬动

从城市更新的相关政策来看，上海、深圳等城市，在城市更新的相关管理办法、实施细则中都明确表达了在城市更新中，增加城市公共开放空间供给的，可给与容积率奖励等，这为城市更新项目中的公共开放空间营造提供了经济性的激励保障。然而，公共开放空间并不仅仅是容积率激励之下的附属产物，从城市更新项目的实施效果来看，城市公共开放空间对更新区域的活力激活具有“乘积效应”[1]。在未来，应综合考虑社会经济效益、建设与维护成本、生态环境效益等因素，对奖励方式适时、适地地进行细划，以保证在更多类型的更新项目中为城市提供公共性的开放场地。

3.1.2 政府治理层面的行政动力——公平正义

城市更新中涉及到的相关利益群体众多，更新过程中也容易引发一系列的社会问题。由城市更新带来的社会结构分离、社会空间碎片化、居民健康和福祉受损以及人的需求和权利排斥等问题，成为政府在城市治理中的一大难题。城市公共开放空间建设为城市更新规划中如何保障公共利益、实现社会公平提供了一条空间建设路径。

3.1.3 市民使用层面的需求动力——人居满意

城市需要从单一增长的逻辑回归以人的需求为核心的本源。在人本主义思想的引导之下，城市更新开始更加强调对人居环境改善的关注。城市公共开放空间作为市民最直接可感受到的物理空间，其建成效果成为城市更新项目是否成功的评价标准之一。高品质的、更贴合市民休闲需求的公共开放空间，对城市更新项目的顺利实施有良好的推动作用。

3.2 城市更新中公共开放空间营造的目标导向

城市更新不仅仅意味城市物质空间的再生，还涉及到城市空间资源的再分配。不同功能主导的城市更新项目中，公共开放空间的营造目标导向也应该各有侧重，这也为城市公共开放空间的多样化发展提供了保证。结合《市县国土空间规划分区和用途分类指南（试行）)》中城市功能规划分区的相关概念，具有城市公共开放空间供给潜力的城市更新功能分区单元主要包括： ① 以老旧社区更新为代表的居住生活区； ② 以历史风貌区、滨水休闲区、文化产业区、旧工业区等更新为代表的特色功能区 [2]。

老旧社区的城市更新中，公共开放空间作为社区居民日常生活中具有社交属性的共享区域，是多元利益博弈的焦点空间。需根据直接相关利益群体的特征，以物质环境、文化感情与权力结构三个维度为抓手，整合社区资源禀赋和居民多元诉求，强化社区公共空间作为社区内促进情感交流的活力空间、慢行系统建构的载体空间、社区特色展示的标识空间等多重空间功能属性，以回应人群分异多元需求，促进社区更新的共建、共治、共理、共享。

3.3 城市更新中公共开放空间营造的更新政策

国内的一些大城市，如北京、上海、深圳、广州等，已经率先走上了城市更新的创新实践之路，这些城市也相继出台了一系列城市更新相关的政策条例，尽管各城市在城市更新的具体实施细则上各有不同，但都传达出了对增加城市公共空间的奖励以及强制性要求。以深圳市为例，《深圳市城市更新办法实施细则》中提出“鼓励增加公共用地，节约集约利用土地”。《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定》中城市设计专项研究中，要求“说明公共空间的布局、形式和规模”。《上海市城市更新规划土地实施细则》提出“开展城市更新评估”，包括“开展公共要素评估”“明确更新单元内应落实的公共要素清单”[3]。此外，为保障城市更新中公共开放空间的同步落实，应将公共开放空间的相关内容列入到更新规划的法定图则中，使公共开放空间由“分析图”向“操作图则”转变，由“图”转“图则”实现精细化的空间“实施指引”。

结束语

存量规划时代下，城市更新为公共开放空间营造开辟了新路径。通过构建经济撬动、公平正义、人居满意的三重动力机制，结合差异化的目标导向和完善的政策保障，能够有效破解公共开放空间供给不足的困境。功能复合与空间挖潜的策略实践表明，城市更新不仅是物质空间的重塑，更是公共利益的重新分配和城市品质的整体提升。未来应进一步完善相关政策法规，强化多元主体协同，推动城市更新中公共开放空间营造从理念向实践的深度转化，为建设高品质城市空间提供有力支撑。

参考文献：

[1] 易文媛 . 城市更新背景下公共开放空间营造实践 [J]. 城市建筑空间 ,2024,31(12):82-86.

[2] 周晓霞 , 金云峰 , 邹可人 . 存量规划背景下基于城市更新的城市公共开放空间营造研究 [J]. 住宅科技 ,2020,40(11):35-38.

[3] 金云峰 , 陈栋菲 , 王淳淳 , 等 . 公园城市思想下的城市公共开放空间内生活力营造途径探究——以上海徐汇滨水空间更新为例 [J]. 中国城市林业 ,2019,17(05):52-56+62.