行政复议“穿透式”实质性化解行政争议的理论逻辑与实践路径

如何实质性化解行政争议一直是理论界与实务界关注的前沿问题。行政争议实质性解决理念的诞生与发展，是“法院响应政治号召、回应社会需求的司法应对策略。”12007 年，行政立法和依法行政加速推进阶段，行政争议类型和数量陡增，新颁布的《行政复议条例》增加“解决行政争议”的功能定位。然而行政复议化解行政争议的效果并不明显，实践中仍然呈现“大信访、中诉讼、小复议”的局面，信访制度运用泛滥，法院审判的极大压力，进一步又推进行政复议的改革。行政复议的功能定位体现行政复议的制度目的，是具体制度设计的逻辑起点，因此，2023 年不仅增加了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设”的功能定位。行政复议化解行政争议的主渠道功能定位必然要求行政复议实质性化解行政争议。结合我国行政复议实际情况，尽管此次复议改革制度设计、功能导向努力在发挥复议机关的能动性，探索具有中国特色的行政复议实质性化解争议的路径，但这一过程中不免遇到理念、实践操作上的困惑。

1 行政复议实质性化解行政争议面临的主要问题

早在2010年4月召开的全国法院行政审判基层基础工作座谈会上，就提出了“行政争议实质性解决”并将其定位为我国行政审判的改革方向。其“所追求的目标应当是法治而不是律治，是纠纷的实质性解决而不是程序性结案。”2 我国的国情以及人口数量决定，我国不可能是诉讼大国，探索多元纠纷解决机制至关重要。行政复议作为化解行政争议的主渠道定位，其是否实质性化解行政争议，其标准值得探讨。如果仅以结案作为衡量行政争议得到实质性化解的标准，尽管短期内能够保障复议机关的结案率，但长远来看并不是我国行政复议改革所追求的目标。

1.1 实质性化解行政争议的理论逻辑需要进一步厘清

从理论上看，目前学术界对于行政争议实质性化解内涵的研究发展缓慢、角度局限，而且较为零散，难以形成科学、系统的实质性化解行政争议的理论体系。主要表现在以下几方面：行政争议实质性化解的涵义不清、标准不明确、理论逻辑较为混乱、研究方式缺乏科学性等问题。从对行政争议实质性化解的内涵看，学界对行政争议实质性化解的研究呈现绝对化倾向，限缩了实质性解决行政争议的可能路径。3 从行政争议“实质性”解决的标准来看，业内主流观点认为，实现行政行为的合法性审查、权利得以救济以及不再启动其他司法程序，即视为行政争议得到实质性化解。尽管具有一定的合理性，但是，我们也要清楚地认识到，学界对行政争议实质性化解标准的表述较为抽象空洞，无法具体识别。王万华教授提出“实质性解决行政争议”的两种模式，即一种为实体裁判终结模式，另一种为合意终结模式。4 对于行政复议化解行政争议发挥“实质性”作用而言，是否可将其理解为行政复议机关作出复议决定终结争议以及行政复议调解终结争议。5 但是，理论界和实务界对行政争议实质性化解的标准并不明确，无法为复议实践提供强有力的理论支撑，需要进一步厘清实质性化解行政争议的理论逻辑。

1.2 实质性化解行政争议的实践路径需要进一步探索

从复议实践上看，复议机关审理行政案件时，既没有充分发挥行政复议机关高效性、专业性等独特优势，也没有保障复议机关审理行政案件的公正性，以致复议机关在审理行政案件中缺乏公信力，存在“官官相护”的担忧，相对人不愿意也不敢选择复议解决争议，除此，为解决以往大量的复议“维持会”现象，此次行政复议管辖体制的变革，由“条块管辖”的碎片化模式调整为“块块管辖”的集中式模式，即由一级政府相对集中行使行政复议权，也并未呈现出大量适用“变更决定”的情况实质性化解行政争议。经过行政复议的案件最终依旧进入行政诉讼，“案结事不了”“程序空转”依旧存在。因此，以结案作为判定行政争议得到实质性解决的标准，显然不符合我国行政诉讼制度对于实质性化解行政争议的要求。是否能够实质性化解行政争议，事关国家和社会和谐稳定，事关党和政府的形象与执政基础，事关法律尊严和司法权威，事关行政审判的前途和命运，需要认真面对，切实解决。6 要真正实现实质性化解行政争议，必须处理好原告的真实诉求与行政行为合法性、合理性之间的平衡，需要通过“复议调解”“复议决定”两条路径去实现行政争议的实质性化解。但是，此次复议决定的修改也存在复议机关的适用障碍。行政复议变更决定在实践中的适用效果来看，尽管行政复议功能定位的转变对变更决定革新起到关键的指引作用，新法调整了变更决定的顺序，并将其单列出来，还增加其适用情形，但李月指出，变更决定在实践中适用效果并不理想，且存在诸多适用困境，究其原因，主观层面，其一，变更决定的自身属性决定了复议机关应当进一步将违法失当行政行为调整至合法正当状态；其二，在现行被告制度中，复议机关行使变更权将面临相较而言更为沉重的应诉压力。客观层面，未形成对复议机关适用变更决定的有效立法指引。7

2 “穿透式”实质性化解行政争议的理论逻辑

本文提出“穿透式”实质性化解行政争议模式的设想，借鉴了检察机关“穿透式”行政检察方式的经验。对此，最高人民检察院张相军检察官指出，“穿透”,是坚持以问题为中心，针对的是实践中突出的“案结事不了”、个案解决遮蔽类案漏洞等“遮蔽”,是检察机关“一手托两家”、发挥检察监督能动性的必然要求。8 这一检察方式对行政复议也具有一定的借鉴意义。我们认为，“穿透式”实质性化解行政争议模式包含三层要义：一是行政审判坚持以解决行政争议为问题导向；二是行政审判坚持以法律效果与社会效果的统一为目标，实现“案结事了”;三是行政审判坚持“一手托两家(原告与被告)”,实现原告权益与行政客观法秩序法益之间的平衡。这一实践模式蕴含了深刻的理论内涵，有必要从“穿透式”实质性化解行政争议的理念、标准、理论逻辑与实践逻辑进行分析。

2.1 实质性：“穿透式”实质性化解行政争议的核心理念

实质性化解行政争议是行政复议化解行政争议主渠道定位的内在要求，其本质是追求行政与社会的有机统一，达到行政效果与社会效果的内在融合。2023 年修订的《行政复议法》将“解决行政争议”确定为行政复议的立法目的，且置于“保护公民权利”和“监督依法行政”之前，构建起行政复议立法目的三重结构。近年来，行政争议实质性解决的关注程度也随之不断提升，在中央文件和政府施政纲要等权威文件中亦有所体现。9 尽管行政复议化解行政争议的主渠道定位明确在立法中，行政复议实质性化解行政争议为主渠道定位的内涵所在，但是其理论并不是完全清晰的。实质性化解行政争议不能简单地以是非曲直以及程序的终结作为评判标准，这是因为“是非曲直”的简单判决，更多地体现为复议决定的“刚性”特征。对于当事人来说，只是出于对国家权威的尊重，被动地接受，而不是行政争议的实质性化解，进而导致权利的救济也大打折扣。据此，我们认为，实质性作为“穿透式”化解行政争议的核心理念，其具体表现形式就是行政复议坚持以解决行政争议为问题导向，以追求结案方式包括调解、决定的“可接受性”作为目标追求，真正实现行政诉讼之“定争止纷”功能。

2.2 全面性:“穿透式”实质性化解行政争议的审查标准

从行政复议功能的主观权益救济法和客观法制监督法的两个层面，发现行政复议制度的独特优势和特点，即行政复议制度特有的全面审查原则是复议审查的标准与尺度结构。首先，从体系化的角度来看，可申请复议的行政行为和行政争议的范围应当是有限的，但必须大于而不能小于行政诉讼的受案范围。因此，以《行政诉讼法》有关受案范围的规定为基准来限制行政复议的可申请范围，可谓一种本末倒置的逻辑错误，抹杀了行政复议制度与行政诉讼制度之间的差异。其次，行政复议的审查标准应当严于行政诉讼。行政诉讼奉行司法克制主义与司法谦抑原则，10 而行政复议基于其专业性与直接性应以适当性审查标准，有学者认为应将此处的适当性审查标准作扩大解释，适当性标准涵盖了合目的性、合理性、正当性、妥当性、便宜性等具体尺度。11最后，“行政复议意见书”的规定从结案方式的角度提供了一个很有效的对策。行政复议意见书，即对公共行政系统内部存在的技术合规性、公务良好性等方面的问题，行政复议机关可以以“行政复议建议书”的方式提出。通过针对申请人和关系人的外部法律事项的行政复议决定书和针对公共行政系统内部普遍存在的公务不良事项的行政复议意见书相结合的方式，构成一个有别于行政诉讼中行政行为合法性审查原则的全过程、全方位审查原则。

3 构建“穿透式”实质性化解行政争议模式的基本路径

基于上述的逻辑分析，复议决定和复议调解作为行政复议的主要结案方式，“穿透式”实质性化解行政争议模式作为未来行政复议实践的探索方向，可以从以下两条路径去构建。

3.1 行政判决路径：“行政行为效力+相对人真实诉求”

复议决定作为行政复议主要的结案方式，在“穿透式”化解行政争议模式下，其主要的目标是，探寻以“行政行为的效力为中心，兼顾相对人真实诉求”为主线，构建通过行政复议决定实质性化解行政争议的实践模式。一般情况下，相对人的复议请求所指向的对象是行政行为效力，如果行政复议决定仅仅只是回应行政行为效力，尽管整体上是诉判一致，但是，由于没有兼顾相对人的真实诉求，其法律效果肯定是不理想的。复议机关的具有全面审查的职能，不同于行政审判中人民法院围绕行政行为的合法性审查展开，这就要求复议机关在复议过程中应注意除相对人书面提出的复议请求外，更要积极探知并回应相对人复议请求中的真实诉求，依职权探知行政法律关系中的实体问题，选择适当的决定方式，对行政过程中的实体权益进行重新分配。然而，从实践看来，尽管此次新《行政复议法》为了改变以往大量复议“维持会”的局面，修改了复议管辖体制，将变更决定单列并顺序提前，以强调其重要性，鼓励复议机关“能变、尽变”。但是，基于复议机关与行政机关的内部领导关系，以及复议机关的专业性等独特优势，应尽量发挥复议的优势，复议机关有能力“穿透式”实质性化解行政争议。主要有以下两种情形：

第一，复议机关可以依职权善用“责令被告采取补救措施”条款。我国《行政复议法》、《国家赔偿法》等相关条款都有判决被申请人承担赔偿责任、采取补救措施等相关规定。从补救措施角度看，当复议机关作出复议决定应当尽可能地实现相对人的真实诉求，可以在作出确认决定的基础上，组织双方当事人对实体性内容进行协商，复议机关可以向双方当事人提出补救方案，并释明补救方案的制定标准、确定赔偿范围的依据，以使补救措施具体化，增加决定的可接受性。第二，复议机关可以依职权灵活运用“变更判决”条款。《行政复议法》第63 条第一款规定了三种复议变更情形：一是“内容不适当纠错型”；二是“未正确适用依据纠错型”；三是“事实不清、证据不足纠错型”。12 变更决定在实质性解决行政争议中起着无可替代的作用，是行政复议优于行政诉讼的显著特征，其正确运用特别倚重于复议人员的专业水准和法律素养。复议机关中的专职行政复议人员应当取得相应资格，具备相应的品行、专业知识和业务能力，灵活运用变更决定。就作出变更决定的个案来讲，行政复议机关应当利用自身的优势及时向申请人做好释明工作，提升申请人对行政复议决定的可接受性，大大减少争议进入行政诉讼程序。

3.2 复议调解路径：“相对人真实诉求+双方合意”

通过复议调解，以“相对人真实诉求+双方合意”为中心，探知相对人的真实诉求，复议机关积极推动合意解决行政争议，是“穿透式”化解行政争议模式另一条路径。在这一路径中，复议机关在其中扮演组织者与协调人的角色，积极推动双方当事人通过相对柔和的方式化解争议，使双方达成合意。但是，在20 世纪90 年代初，行政复议作为行政诉讼的配套制度，基于“行政权不可处分”观念，行政复议、行政诉讼不适用调解。到行政复议与行政诉讼同台竞争时期，2007 年《行政复议法实施条例》第50 条首次规定了有限调解。现行《行政复议法》在总则中明确规定了调解原则。行政复议中，从明确否定调解到有限肯定调解，再到全面推行调解，可见调解对于行政复议实质性化解行政争议具有显著优势。“穿透式”化解行政争议模式可以灵活利用这一制度，实现行政争议的实质性化解，同时需要注意避免两个方面的误区：

一是复议机关居中化解行政争议，不应只关注相对人表面的复议请求，而是要以相对人的实质诉求为复议调解的中心。应当注意的是，复议机关在协调工作中不能机械式办案，应当跳出固有思维的束缚，直接指出相对人关心的核心问题。例如，经济补偿范围问题，让双方协商更加透明化、简洁化，一定程度上能够体现“穿透式”化解行政争议的实质性理念，便于加快协商进程，节省司法成本。二是复议机关居中化解行政争议，要避免形式主义上的“虚假繁荣”现象，要注重复议调解的规范化、程式化建设。此次行政复议调解有许多优化空间，如细化调解启动程序，完善调解协商程序，明确调解期限和次数，健全调解终结程序，设置调解监督程序等。13 具体而言，第一，在复议申请提出环节，规定释明制度，引导申请人将真实诉求反映在复议申请中，或者向接收复议申请工作人员表明其真实诉求。第二，扩大争议化解范围，突破诉请争议，将案件审理过程中发现的关联争议、复议申请人案外真实诉求等也纳入争议化解范围，由复议机关进行整体性、一揽子化解。第三，综合应用行政复议意见书、行政复议建议书等机制，监督行政机关依法行政等。

4 小结

行政复议法的全面修改推动我国行政复议制度实现了一次质的飞跃。从党的二十大报告提出的“中国式现代化”战略部署来看，本次行