宅基地制度演进与法治化路径研究

一、引言

宅基地属于我国农村土地制度里的核心构成部分，它有着极为关键的功能，是农民达成居住保障的关键依靠，也是农村经济稳定发展的基石[ 谭喆：《宅基地“三权分置”制度的完善路径》，载《江西广播电视大学学报》2023 年第2 期，第45 页。]。从居住保障这一角度来看，宅基地为数量众多的农民提供了得以安身立命的居住场所，充分契合了农民的基本居住需求，保障了农村社会的和谐与稳定，在农村经济发展领域，宅基地以及其上所建的房屋共同构成了农村的一项关键资产，对农村经济的繁荣起着不可忽视的作用。

二、宅基地制度法治化进程的现实问题

（一）立法体系的完整性问题

我国当前实施的宅基地立法呈现出分散化的特性，有关它的规定散布于多部法律法规里面，如《土地管理法》《民法典》等，缺乏一部统一且协调的法律文件进行系统性规范。这种处于分散的状态致使在实际应用过程里，遭遇了许多困境，各类法律依据自身的立法目的以及调整范围，针对宅基地的规定重点呈现出差异，很难构建起完备且逻辑连贯的规范体系，举例来说，在宅基地的获取、流转以及退出等环节，各个法律之间的衔接并不紧密，甚至出现了规范空白或者相互矛盾的情况，使得执法与司法过程中出现不知如何是好的状况，对法律适用的准确性与权威性产生了影响。不同层级的立法文件针对宅基地的规定存在效力方面的差异，法律作为最高层级的立法，对宅基地的基本原则以及关键制度作出规定，不过，部门规章、地方性法规等较低层级的立法文件，在具体实施细节方面大多时候会有所拓展或者变通，但因为缺少明确的效力协调机制，这些不同层级的立法文件之间可能会出现冲突。

（二）法律条文的明确性问题

在当前实施的宅基地立法里面，有一些关键概念的界定存在不够明晰的状况，这给实际的操作过程给予了不少困扰，就拿宅基地权属来说，尽管法律明确规定宅基地是属于集体所有的，然而对于集体所有权的权能实现途径、权利边界等方面却缺少明确的界定，这样一来在实际操作的时候，集体经济组织在行使所有权时就缺少清晰的法律依据，难以有效保障集体资产的权益。

（三）与实际执行情况的契合度问题

由于我国地域广阔，各地经济社会发展水平、土地资源状况、风俗习惯等都有显著差异，这就使得宅基地立法在实际实施过程中，存在着很大的地域差异。在一些经济较为发达的地区，农村人口流动较为频繁，宅基地流转的需求十分旺盛，然而在执行相关立法时，因法律规定的流转限制较多，难以契合当地实际状况，致使出现大量私下流转等规避法律的行为，在一些经济欠发达地区，土地资源相对充裕，不过农民对宅基地的依赖程度较高。

三、宅基地制度的法治化路径

（一）吸收国内外经验

1.创新流转机制，促进资源优化配置

借鉴湖南浏阳跨村镇流转经验，在全国范围内逐步扩大宅基地流转范围，突破村集体内部流转限制。建立统一规范的 “有偿使用费 + 退出补偿” 机制，制定明确的补偿标准和使用费征收细则，确保农民在自愿退出宅基地时获得合理收益，同时为地方财政补充资金用于农村基础设施建设。

2.深化 “三权分置”，激活宅基地财产属性

推广浙江义乌“三权分置”模式，进一步明确宅基地所有权、资格权、使用权的内涵与边界。完善宅基地使用权流转的配套政策，包括规范流转合同、建立价格评估体系等，保障农户通过流转使用权获得稳定的财产性收益。同时，引导村集体合理使用宅基地有偿使用费，将资金用于农村公共服务设施建设和集体经济发展项目，增强农村发展内生动力。

3.搭建交易平台，推动市场化流转

学习天津乐亭借助产权交易平台实现跨省流转的模式，在全国范围内推广建立农村产权交易平台网络。明确平台的功能定位、运营规则和监管机制，为宅基地流转提供公开、透明、规范的交易环境。

鼓励社会资本通过平台参与宅基地开发利用，探索发展乡村旅游、民宿、特色农业等新产业新业态，促进城乡资本双向流动，为宅基地流转提供市场化定价参考，提高流转效率和效益。

（二）国外经验参考与融合创新

1.构建动态立法体系，平衡多元需求

参考德国立法经验，制定我国宅基地专项法律法规，建立归属清晰、可动态调整的制度框架。立法过程中充分考虑生态保护、历史文化传承、产业发展和农民居住需求等多元目标，将生态补偿、历史建筑保护等条款纳入宅基地管理法规。同时，建立立法动态调整机制，根据经济社会发展变化及时修订完善相关法律，确保法律能够有效回应社会需求。

2.强化公众参与，保障农民权益

借鉴德国赋予农民宅基地规划话语权的做法，在我国宅基地立法中明确公众参与程序和方式。在村庄规划编制、宅基地审批等环节，充分听取农民意见，保障农民的知情权、参与权和决策权。建立多元化的公众参与渠道，如设立村民意见箱、召开村民代表大会、开展线上征求意见等，使农民能够真正参与到宅基地管理决策中，增强农民对宅基地管理的认同感和满意度。

3.推动产业导入与数字化赋能

学习德国通过产业导入和数字化手段激活宅基地价值的经验，在我国宅基地立法中鼓励发展特色产业，引导宅基地与农村产业融合发展。同时，利用大数据、物联网等信息技术，建立宅基地数字化管理平台，实现宅基地信息的动态监测、精准管理和高效服务。通过数字化手段提升宅基地管理效率，降低管理成本，为宅基地资源的优化配置提供技术支持。

（三）完善我国宅基地法治化的具体措施

1.健全法律法规体系

在国家层面制定统一的《宅基地管理法》，明确宅基地的权利属性、流转规则、审批程序、权益保障等核心内容。同时，各地根据实际情况制定实施细则，细化相关规定，确保法律法规具有可操作性。加强与《土地管理法》《城乡规划法》等相关法律法规的衔接，形成系统完备、协调统一的宅基地法律体系。

2.加强规划引领作用

强化村庄规划的权威性和约束性，将宅基地规划纳入村庄规划整体布局。科学编制村庄规划，合理确定宅基地规模、布局和建设标准，引导农民集中居住，提高土地集约利用水平。加强宅基地规划与产业发展规划、生态保护规划等的衔接，实现土地资源的综合高效利用。建立规划实施监督机制，确保规划得到有效执行。

3.完善权益保障机制

加强对农民宅基地权益的保护，明确农民在宅基地流转、征收等过程中的各项权益，包括财产权益、居住权益等。建立健全宅基地权益争议调解仲裁和司法救济机制，及时解决宅基地纠纷，维护农民合法权益。同时，保障农村集体经济组织在宅基地管理和收益分配中的合法权益，明确其权利和义务，促进集体经济健康发展。

结论

本文在理论以及实践这两个层面之上，针对宅基地立法完善给出了系统的思考，未来可以完善特定地区立法需求的分析工作，探索宅基地数字化治理的路径，跟踪立法实施之后的效果，以此来促进宅基地制度持续不断地优化。坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，才能实现宅基地管理规范化、法治化，为乡村振兴和共同富裕提供法治保障。

参考文献

[1]谭喆：《宅基地“三权分置”制度的完善路径》，载《江西广播电视大学学报》2023 年第 2 期。

[2]王贺强：《农村宅基地有偿退出的困境与破局》，载《农业经济》2020 年第 4 期。

[3]王蕊：《乡村振兴背景下农村宅基地流转制度剖析》，载《大众标准化》2021 第7 期。