生态空间内旅游发展用地保障初探

一、新时期旅游用地发展的新特征与需求

（一）全域旅游促进用地需求增加和类型多样化

近年来，随着全域旅游的深化，旅游需求更趋分散化、多元化和高端化，新兴业态如康养度假、研学旅行、生态体验等持续涌现，导致旅游用地需求激增，功能也从单一观光向“观光 + 体验 + 服务 + 康养”复合型转变。

（二）乡村旅游发展增加用地管理的难度

乡村旅游用地的管理也相对复杂，一是随着乡村振兴和乡村旅游的发展，旅游用地不仅涉及城镇用地，农村用地比重也在不断增加，用地权属涵盖国有和集体所有土地；二是既涉及新增和存量用地，也涉及土地用途改变等情况，如农村宅基地改造为民宿、废弃工矿企业和矿山改为工业旅游和矿山公园等都是旅游用地的重要组成部分，为旅游用地的管理增加了难度。

（三）生态旅游要求处理好用地与生态保护的关系

生态文明建设和自然保护地体系背景下，对生态旅游发展提出了更高的要求，生态旅游需围绕山水林田湖草生命共同体理念，以生态环境保护为前提。旅游设施建设、旅游服务配套等用地与生态环境相衔接和协调，处理好旅游建设用地与生态保护红线、自然保护地之间的关系，是旅游用地发展的新要求。

二、生态空间内旅游用地的保障难点

（一）规划符合性方面

1、旅游用地类型和标准尚未形成

我国土地利用没有独立设置旅游用地类型，旅游用地分散在其他地类中，而且在土地利用总体规划中没有专门安排。现阶段国土规划空间用地用海分类虽也有涉及旅馆用地、娱乐康体用地、文物古迹用地等与旅游相关的用地分类，但旅游用地类型仍然未成体系，旅游用地标准尚未出台，对旅游用地的有效供给、布局及监管等都造成一定的制约。

2、多规衔接难度大

国土空间规划、旅游发展规划、生态保护规划等多种规划并存，各规划的目标、指标和管控要求存在差异。例如，旅游发展规划可能更注重旅游项目的布局和开发规模，而生态保护规划侧重于生态系统的完整性保护，导致在生态空间内旅游用地规划时难以统一协调。

3、规划动态调整难

生态空间的情况会随着时间推移而发生变化，如生态系统演变、旅游市场需求变化等。但规划的调整往往需要经过复杂的程序，难以快速适应新情况。

（二）用地审批与供应方面

1、审批流程复杂

涉及农用地转用、征收等审批环节众多，需要经过多个部门的审核批准，容易导致审批周期长，影响旅游项目的及时落地。

2、传统供地方式使旅游用地落地难，供地方式创新受限

传统旅游用地供应模式过度依赖新增用地，对存量低效用地的盘活挖掘重视不足。一是建设用地指标分配矛盾突出。在优先保障重大基础设施、城镇建设等用地需求后，旅游建设用地指标所剩无几，难以满足行业发展需要。二是乡村旅游配套设施建设滞后。乡村旅游项目对游客服务中心、停车场等公共配套设施需求迫切，但普遍面临配套建设用地指标缺失的困境，直接影响游客体验和旅游品质提升。三是审批程序复杂低效。传统供地模式下，旅游项目不仅要解决农用地转用、占补平衡指标等难题，还需通过“招拍挂”程序，冗长的审批流程和高昂的时间成本，极大延缓了项目推进速度。四是供地模式与项目需求脱节。乡村旅游项目多呈现小型化、分散化特点，若套用传统城市建设的成片供地模式，既会造成土地资源浪费，又大幅增加开发成本，对投资者资金实力形成过高要求，导致项目落地困难重重。此外，尽管政策鼓励采用弹性供地方式，但由于缺乏具体实施细则和配套政策，租金标准、租赁期限及土地权益等关键问题界定模糊，使得地方政府和企业在实际操作中顾虑重重，难以有效推进供地方式创新。

（三）生态保护与监管方面

1、资源保护与旅游用地建设的矛盾与平衡

在生态文明建设的要求下，旅游用地供应与开发将面临着如何正确处理好保护和开发利用的难题，必须处避开生态保护红线、永久基本农田等国家不可逾越的底线，其选址、供地、建设和发展用地问题将更加突出。

2、生态红线界定与管理挑战

生态保护红线的划定可能存在不精确的情况，部分区域边界难以准确界定。例如，高黎贡山生态系统复杂多样，完全准确划分生态保护红线内的核心保护区、缓冲区等难度较大。同时，对于红线内的有限开发活动缺乏明确的量化标准，容易导致过度开发或开发不足的情况。

3、生态监测与评估体系不完善

目前的生态监测指标可能无法全面反映旅游活动对生态环境的影响。生态评估的周期较长，难以及时发现旅游活动中的生态问题并进行调整。

4、旅游用地的监管机制不完善

旅游用地开发过程中，因缺乏科学规划指引与完善监管机制，乱象频发。一是乡村旅游项目常出现违规建设，部分经营者为追求短期利益，擅自改变土地用途、突破规划红线，在生态敏感区域盲目开发；二是资源利用方式粗放，土地开发缺乏统筹布局，景观设计千篇一律，造成大量闲置与低效利用。

三、生态保护和旅游产业发展相协同的用地保障途径

（一）推行生态保护与旅游开发平衡策略

在生态旅游开发中，必须始终坚持生态保护优先的原则。通过科学规划、合理布局，确保旅游活动对生态环境的影响控制在可承受范围内。同时，加强生态修复和环境保护工作，提升生态系统的自我恢复能力。例如，可以通过植树造林、湿地恢复等方式进行生态修复；通过建立垃圾处理设施、推广使用清洁能源等方式减少环境污染；通过制定严格的环保措施和标准，确保旅游活动对生态环境的影响控制在可承受范围内。此外，还可通过设立生态补偿机制，激励当地居民和游客参与生态保护，形成生态保护与旅游开发的良性循环。通过宣传教育、政策引导等方式提高当地居民和游客的环保意识和参与度，形成良好的生态保护氛围。

（二）实施差异化的土地政策

针对生态旅游的用地需求，应实施差异化的土地政策。一方面，对于生态保护红线内的区域，应严格限制旅游开发活动，确保生态环境不受破坏；另一方面，在生态保护红线外但具有生态旅游潜力的区域，可适度放宽用地限制，鼓励生态旅游项目的落地。此外，还可通过土地置换、租赁等方式，灵活解决生态旅游用地问题，降低开发成本。应制定与生态旅游发展规划相协调的土地政策，以保障生态旅游产业的可持续发展。

（三）加强用地审批与监管机制

通过建立用地动态监测和评估机制，及时发现和处理违法用地行为，保障生态旅游用地的合法性和合规性。建立健全监管体系和机制，加强对生态旅游用地的监管和管理。

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作者简介：赵艺（ 1992- ），女，汉族，云南昆明人，本科，注册城乡规划师，规划方向：国土空间规划、旅游规划、城市更新。