全民所有自然资源资产清查试点工作方法与实践研究

全民所有自然资源资产可以说是国家重要的战略资源，与生态安全、经济发展和民生福祉息息相关。开展资产清查是落实自然资源统一确权登记、推进生态文明建设的关键举措，其核心是清查资产数量、质量、分布、权属及价值等基本情况，可以为资产核算、监管及有偿使用提供数据支撑。因为自然资源种类较多且产权关系较为复杂，相关部门通过选取部分地区开展试点工作，就可以探索出适合我国国情的清查路径。试点工作不仅是对理论方法的检验，也是对实践难题的突破，研究其工作方法与实践经验对推进全民所有自然资源资产清查有重要意义。

一、全民所有自然资源资产清查试点工作核心方法

（一）分类清查方法

依照自然资源类型和特性采取分类清查策略，确保清查更具针对性。其一，土地资源。结合国土调查成果，通过实地勘测、遥感实地勘测、遥感影像解译等方式清查耕地、林地以及建设用地等面积、权属、利用现状及质量等级；其二，矿产资源。依托矿产资源储量数据库核实矿种、储量、品位及开采利用情况，重点清查探明储量和可利用资源量；其三，水资源。通过水文检测站数据、流域调查等掌握江河湖库水量、水质、分布及开发利用程度；其四，森林与草原资源。以林草资源台账为基础，清查林木蓄积量、草原覆盖率、生物多样性等指标。

（二）权属核查方法

以不动产登记数据为核心，梳理全民所有自然资源所有权主体、行使代表及权力边界，区分国家所有与集体所有范围。对权属争议区域，可通过历史档案查询、实地走访、部门会商等方式明确权属归属，以便为后续确权提供依据。

（三）价值评估方法

1. 市场法。对交易活跃的自然资源，可参考市场交易案例，通过可比案例修正确定价值；2. 收益法。针对能产生持续收益的资源测算未来预期收益并折现，然后进一步评估其经济价值；3. 成本法。适用于人工开发形成的资源，以开发成本为基础，考虑折旧因素评估价值；4. 生态价值评估法。对具有重要生态功能的资源采用替代成本法、意愿调查法等评估其生态服务价值。

二、全民所有自然资源资产清查试点工作中存在的问题

（一）权属界定复杂

权属界定是自然资源资产清查的基础环节，但其复杂性在试点工作中尤为突出，跨区域资源的权属争议频发。以河流为例，许多流域跨越多个行政区域，上下游、左右岸的地方政府对水资源的开发权、使用权常存在分歧，部分历史协议因时代变迁已难以适配当前管理需求，导致权属划分陷入僵局。山林资源同样面临类似问题，部分山区因地形复杂、行政区划多次调整，林权归属的历史档案存在缺失、涂改或记载模糊的情况，甚至出现“一地多证”的矛盾。

（二）价值评估难度大

价值评估的科学性直接影响资产清查结果的公信力，而试点工作中暴露的评估难题主要体现在两个层面。其一，生态价值评估缺乏统一标准。自然资源的生态价值涵盖涵养水源、固碳释氧、生物多样性保护等多重功能，但目前评估方法尚未形成共识。例如，在采用“替代成本法”计算森林固碳价值时，其结果与“碳汇交易法”存在一定差异；其二，部分资源的市场价值评估主观性较强。对于深部矿产、未开发荒地等稀缺性资源，由于缺乏活跃的市场交易案例，难以通过市场法直接评估价值。在采用收益法时，未来开采成本、资源价格波动、开发周期等参数确定依赖评估人员经验判断，存在较大主观空间。

（三）部门协作机制待完善

自然资源资产清查涉及多个部门，如林业、水利、国土、环保等，跨部门协作不畅成为制约效率的瓶颈。数据标准不统一导致“信息孤岛”现象突出，主要体现则是各部门长期以来形成了独立的数据采集体系，例如林业部门的林地分类标准与国土部门的土地利用分类体系存在交叉重叠。这样在清查时就需要对不同来源的数据进行反复校验、转换，不仅会增加工作量，还容易因数据口径差异产生误差。

三、完善全民所有自然资源资产清查工作的建议

（一）健全法律法规与标准体系

法律法规与标准体系完善是规范清查工作的制度基础，因此，需加快《全民所有自然资源资产清查条例》的立法进程，通过法律条文明确清查工作的核心要素，清查范围应涵盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等全部自然资源类型，避免因界定模糊出现“漏查”“错查”。在程序规范上，还需要细化前期准备、实地调查、数据核验、成果审核等全流程要求，明确每个环节的责任主体与时限节点。而在权属界定规则上，应针对跨区域资源争议设立“协商优先、调解为辅、仲裁终局”的处理机制，例如对流域水资源权属争议，可规定由流域管理机构牵头组织上下游政府签订权属划分协议，协议不成的由省级政府协调，协调无果的提交专门仲裁机构裁决。

（二）全面强化部门协同

在协作机制方面，建议构建“政府主导、部门联动、权责清晰”的常态化工作格局，成立由地方政府主要领导牵头的清查工作领导小组，明确自然资源部门负责统筹协调，林业、水利、农业农村、生态环境等部门按资源类型分工负责。林业部门提供林地权属、森林蓄积量等数据，水利部门负责水资源量、流域分布等信息，生态环境部门提供生态功能区划定、污染地块等资料，通过“清单式”分工避免数据重复采集。同时，还可以建立月度会商、季度通报制度，对清查中发现的跨部门问题进行协调解决，例如某地区湿地清查涉及了土地权属与生态保护红线重叠问题，这就可以通过领导小组会议快速明确责任部门与解决时限。

（三）优化价值评估方法

针对生态价值评估来讲，应结合生态保护红线和国土空间规划构建差异化评估指标体系。例如，在生态保护核心区，重点评估生物多样性维持、生态屏障功能等指标，可采用“意愿调查法”结合生态补偿标准核算价值。在生态功能缓冲区侧重评估水源涵养、土壤保持等与人类活动相关的功能，可以运用“替代成本法”计算价值。对于深部矿产、极地资源等特殊资源，需探索“专家评审 + 市场验证”的复合评估模式，在评估初期，组建由地质学家、经济学家、行业专家组成的评审组，结合资源优势、开发技术等因素确定初步评估范围。而在中期引入市场机制，通过模拟交易、挂牌询价等方式收集市场反馈，例如对深部矿产资源，可参考同类型已开采矿区的交易价格，结合资源深度、开采难度进行系数调整。最终由第三方机构对评估结果进行复核，这样的方式既可以确保主观判断与市场规律相匹配，还能够减少评估偏差。

结束语：

结合全文，全民所有自然资源资产清查试点工作通过分类清查、多方法评估等手段，为全面开展清查积累了实践经验。但试点中暴露出权属界定复杂、价值评估难、部门协作不足等问题，需通过完善法规标准、强化部门协同等措施加以解决。因此，应在试点基础上构建全国统一的清查体系，这样不仅可以实现自然资源资产精细化管理，还可以为生态文明建设和高质量发展提供保障。

参考文献：

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