浅论当前县域土地储备存在的问题及相关建议

键词：县域；土地储备；困境；思考；建议

引言

长沙县位于湖南省长沙市东部，是长沙市下辖县，地处长株潭都市圈核心区域，素有“中西部第一县”之美称。 总面积约 1756平方公里，常住人口 145.31万人（其中，城镇人口为 110.32万人，城镇化率为75.92%），下辖 13 个镇、5 个街道，城镇化水平在全国县域中处于领先地位，2024年 GDP 超 2200 亿元，连续多年位居全国百强县前列。而城市的高速发展离不开土地这一资源的有效支撑，特别是城市土地储备制度的执行情况，与县域经济社会发展更是紧密相关。

1. 长沙县土地储备制度建设情况

1.1 机构设置及职责

长沙县土地储备中心成立于 2002 年，属于县自然资源局下属的全额事业单位。主要负责长沙县（不包括经开区）范围内国有土地储备、管理；依法筹集、管理和利用土地储备资金；依法组织和实施储备土地处置和供应。

1.2 土地储备制度建设成效

全面指导县域土地储备工作。县土地储备中心依托自然资源部全民所有资产管理信息系统，科学编制土地储备计划，组织全县国有建设用地报批，对储备土地进行管护，依法依规使用土地储备资金，指导土地储备专项债券申报，组织国有土地收回、供应和临时利用。

全力保障全县项目用地报批。组织全县国有建设用地报批，保障黄花机场改扩建、长赣铁路、长浏快线等重大省、市基础设施用地、保障重大招商引资项目落地，如玉湖冷链（长沙）交易中心项目从签约到落地摘牌仅用131 天，创下“星沙速度”。

全面统筹前期资金支付。土地储备资金实行专款专用，统筹土地收储、开发、整理等环节的资金管理，编制土地储备收支预算。针对项目所需拆迁及报批资金，依法依规进行有效支付。及时办理土地收支结算，足额解缴土地出让金、计提土地储备基金、生态补偿金以及防控债务风险金等，连续多年保障了县内年均约 1 万亩左右的国有建设用地报批总量及征地拆迁总量。

大力开展存量土地盘活。全力开展已批未供土地清理，多措并举加快土地处置，逐年完成省厅下达的批而未供处置工作任务，近三年长沙县批而未供用地已处置约 27000 多亩。积极推进存量土地盘活工作，正在实施推行国有建设用地使用权预告登记转让制度，以进一步支持盘活存量土地，优化市场化运作。

有效调控市场供需平衡。通过“控总量、调结构、盘存量”的方式，控制土地供应节奏，优化土地资源配置，实现市场供需有效调节，稳定房价预期，促进县域房地产市场的平稳健康发展，全力打造“宜居星沙”的品牌。

强化县域绿色生态保护。在土地储备中有效融入绿色生态保护，实现土地资源的高效利用和生态环境的可持续发展。如为解决金井镇某制革公司环境污染等问题，贯彻落实县委县政府生态治县发展战略，将土地储备资金用于收购该公司用地从而实现污染企业逐步退出生产，最终实现整体关闭搬迁。近年来，更是严格按照湖南省生态环境厅及湖南省自然资源厅关于进一步加强建设用地土壤污染管控的要求，对于拟收回、转让土地使用权的以及农用地、未利用地转用征收为住宅、公共管理与公共服务用地的，全面开展土壤污染状况调查，确保无污染风险后方可纳入储备，有效确保了建设用地安全管控。

2. 当前县域土地储备面临的相关困境

2.1 摸清底数难

土地作为一种兼具资源与资产的特殊属性商品，在我国特有的土地产权制度下，已经成为各级政府的最大资产[2]。梳理清楚存量储备土地，对地方政府招商引资、土地盘活具有重大意义。但因历史原因，原批回国有用地系整合用途报卷（即一个批单涉及多种用途），难以根据批单有效划分供地单位。经年累积之后，国有土地报批和供应之间未形成准确的台账及一一对应关系，且因底数庞大，难以有效核实实际国有储备土地的准确底数。

因县域经济发展历史原因，县域经济园区及政府投资平台公司通过项目配套以及市场摘牌方式储备了大量优质土地资源 [3]，土地储备中心实际可实施的国有储备土地资源不足，可通过统一管理来达到有效土地储备功能不足。且由于主体不同，难以对县域内已批回未开发的国有建设用地实行统一有效管理。

2.3 新增储备难

从土地储备的长远发展角度而言， 每年需根据地方经济发展、规划引领、土地市场调控等情况，合理储备一批新增国有建设用地，但长沙县就 根据 空间规划及经济发展形势，新增储备已无合适可选有价值的地块、前期需投入大量征拆及用地报批相关税费、 周边需配套相应道路及基础设施，难以实现真正合理的新增土地储备。

2.4 巡查管护难

按照《土地储备管理办法》，土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护，需建立巡查台账、做好储备地边界维护。但由于县域储备土地普遍存在分布不均、总量庞大问题，储备机构人员有限且储备土地管护资金有限，难以实际有效履行好巡查、看护职能，造成储备土地难以得到有效管护，存在违法侵占、非法卸土以及农户自行建设利用等种种问题，存在极大安全隐患，且为后期储备土地的切实供应增加前期整治成本。

2.5 盘活处置难

根据自然资源部、自然资源厅的相关考核 以及县域内经济发展的必然要求，盘活已投入大量前期资金的存量土地已成为目前工作重点 活困难重重。一是按照目前总体经济形势，房地产市场难以短期内 土地因历史先批后拆的原因，大多未实现实质拆迁清零，难以达到净 基础设施、教育、医疗等相关配套严重缺乏，难以达到开发商的“熟地 资 以有效保障存量地块盘活所需的前期资金投入。

2.6 地方依赖强

长沙县作为三湘第一县”，工业实力雄厚，产业税收稳健，但通过数据分析不难发现，其国有土地出让收入仍是政府财政总收入的重要组成部分。过多的依赖土地财政，必然引起资源错配和产业结构失衡、资金过度向房地产行业倾斜、土地一定程度上无序扩张，引起土地资源浪费等问题。因此，国有储备土地被赋予了过多“经济属性”。

3. 新形势下县域土地储备的几点思考

3.1 数据先行

利用新一代地理信息技术，建议通过进一步完善长沙县自然资源一张图管理系统，依托建设全民土地资产管理信息系统的要求，全面梳理历史报批红线及供应红线，实现批供图层套合、规划图层套合、管护状态套合，让数据“多跑路”，实现所有土地数据在批储供全流程一目了然，从而全面摸清底数，确保储备土地应纳尽纳。

3.2 统一管理

在储备中心现有储备土地底数摸清的基础 报请属地政府同意后，联合县内所属政府投资平台公司，将平台公司名下暂无开发计划、闲置用地 地清单 避免分 散管理，建立总量清单，从而实现县域国有储备土地“一盘棋”统一管理。 逐步对该部分地块实施征收、收购、收回，回归储备土地库中后，由土地储备中心实行集中收储，统一规划、统一管护、统一供应。

3.3 科学储备

基于《土地储备管理办法》，同时考虑到目前房地产市场总体低迷形势，建议按照片区开发的模式，根据县域国土空间规划，明确优质、重点地 储备。对进入后备土 地 储备计划的储备土地进行重点投入，确保周边道路及水、电、气等基 确保周边医疗、教育、交通等生活品质设施配备到位、确保前期资金保障地块征地拆迁及用地报批，确保地块达到“净地”交付条件，从而实现目前房地产开发商对“标准地块”的预期，使储备土地具备实际市场吸引力。按照开发一块带动一块的“滚动”开发模式，在财政资金紧张的条件下，科学铺排土地储备。

3.4 加强管护

鉴于目前财政资金有限，储备土地总量大、分布不均等情况，委托专业机构进行储备土地全面管护所需经费难以得到保障，建议出台县域储备土地管护办法，建立“土储中心巡查+ 属地镇街管护+ 行政执法部门查处”机制，通过“清单制”对储备土地进行编码管理。制定委托管护书，明确管护地块范围、要求、职责，通过储备中心不定期巡查、委托属地镇街具体实施日常储备土地管护以及发现土地违法行为及时移交行政执法部门查处整改的方式，实现“巡查- 报送- 整改”全链条机制，实现储备土地的有效管护。

3.5 强化盘活

通过创新招商模式和土地盘 1合 土地招商推介，通过招商推介会、短视频媒体投放、制作存量 适时将优质土地资源大力推向市场。二是鉴于目前县内批 可探索采取出租、短期租赁等方式，提高土地利用效率。 ，可通过引进新的开发企业，实现“存量换增量”。四是灵活 地弹性 出让方式，降低企业初始用地成本，提高土地利用效率，以适应不 的实际发展需求。

3.6 收入转型

地方财政要进一步积极寻求摆脱对土地财政的依赖，实现可持续的健康财政收入增长，从而助推县域土地储备制度的良性发展。建议可通过 重号- 财政改革”的方式，系统性谋划财政收入转型之路。是推动产业升级，培育新经济增长点。 步优化营商环境，切实发展实体经济。二是创新土地管理制度，进一步提高土地利用效率以及进一步实现存量土地盘活。三是优化财税结构，严控债务风险，推动国企资产盘活。

4. 结论与讨论

本文综合分析了新形势下长沙县土地储备工作面临的相关困境，并探索提出相应解决办法。新时期、新形势下的土地储备工作要担当新使命、履行新职能、完成新任务 [4]，就要利用信息化技术科学全面核实清楚底数存量、对县域存量国有土地实行“大储备”统一管理、通过科学编制土地储备计划合理铺排储备土地、对储备土地进行科学管护、最重要的是，多措并举，强化盘活存量储备土地，逐步减弱财政收入对土地出让收入的依赖，让县域土地储备实现健康、可持续的发展。

参考文献：

[1] 杭爱兰 . 土地储备制度运作模式比较研究 [J]. 财经界 ，2007，（3）：173-174.

[2] 冯昌中. 城市土地储备经验战略及空间布局研究：以南京为例[D]. 南京：南京大学，2004.

[3] 尹梦果 ， 龙云 ， 周涛 ， 等 . 新时期湖南省土地储备面临的问题与对策研究 [J].国土资源导刊 ，2024，21（3）：68-73.

[4] 黄维，彭振国 . 土地储备全生命周期信息化管理系统设计与实践——以郴州市为例 [J]. 国土资源导刊 ，2024，21（3）：74-81.

作者简介：曹小娉（1988.2-），女，汉族硕士研究生，工程师，主要从事工作方向：土地管理、土地储备