个人信息保护视角下行政处罚决定公开的完善路径探究

引言：自21 世纪初以来，我国持续推进政府信息公开工作，从局部、有限公开转向全面、主动公开，体现了认知的深化与理念的革新。实施不足十年的《政府信息公开条例》被纳入修订议程，反映了原条例在制度设计上的不足，更是体现了社会进步对政府信息公开机制的新要求。行政机关在信息收集、分析、储存和发布方面具有绝对优势，这种“信息差”有助于澄清事实、消除公共事件影响，也可能导致“乱收费”“暗箱操作”等问题，损害政府形象与公众信任度。政府信息公开在信息化时代具有迅速反应、广泛辐射的特点，承担着澄清谣言、指引公众的职责。在新冠疫情期间，行政机关通过防疫信息公开减少公众恐慌，避免信息披露不及时导致公民健康权受损，结合网络平台影响力，降低了公众获取防疫信息的难度，积极履行了社会管理职能。[1]

1 行政处罚决定公开制度的价值阐释

1.1 强化公众参与和监督

公众参与和监督权的行使必然依赖知情权的实现，知情权的实现也必然要以充分完整的政府信息公开作为依托。自全面推进政务公开以来，不作为、乱作为的行政执法现象已经得到明显遏制，但仍然时有发生，强化执法监督、推进严格规范执法成为“全面推进依法治国”的重大议题之一。[2] 增加公众参与、发展社会监督是约束行政权的最经济有效的方式，不仅可以赢得人民群众的更多支持，还可以促使行政权力在民主机制的作用下从“社会约束”向“自我约束”转变，将行政处罚决定公开制度推向“以公正执法促进信息公开、以信息公开倒逼规范执法的良性循环”发展轨道中。[3]

1.2 敦促违法行为人积极改正和警示无关第三人

作为对违法者的一种负面社会评价，公开性的行政处罚决定会给违法者造成精神压力与心理负担，促使其主动纠正不当行为。在环境保护、食品安全监管以及金融秩序维护等领域，发挥着积极的矫正作用。通过信息处理技术手段，匿名化或去标识化处理行政处罚决定书中涉及的个人信息，使行政处罚决定的公开性脱离对具体个体的直接指向，成为一种具有普遍警示意义的治理工具。通过向社会公示行政违法行为的惩戒后果，一方面形成了对潜在违法者的有效威慑，还能增强对潜在受害群体的预防性保护，实现了维护公共秩序与保障个体权益之间双重治理效能。[4]

2 行政处罚决定公开与个人信息保护的冲突表现

2.1 行政机关的角色错位

在行政处罚决定制作过程中，行政机关作为法律的执行者，居于绝对的主导地位，可以依据《政府信息公开条例》（2019 年）和《行政处罚法》（2021 年）中赋予行政机关的自由裁量权对该行政处罚进行公开。从制度设计的角度来看，立法者希望行政机关居于主动地位，以树立反面典型的手段达成“震慑违法、广而告之”的社会治理目标。然而，正所谓“好事不留名，坏事传千里”，区别于表彰嘉奖、授予许可等授益性行政决定的公开，负担性行政决定的公开往往为行政相对人所抵触，尤其是现代社会“互联网 + 政务”的发展，行政机关可能成为网络个人信息侵权的“幕后推手”。行政处罚决定公开必然或多或少地指向具体个人信息，而包裹着职权外衣的“决定公开”难以被个人信息保护制度所顾及，在“用权必有责”的行政法框架下出现了监管空白：对于不适当的行政处罚决定，行政相对人尚可依据《行政复议法》、《行政诉讼法》寻求救济，对于不适当的公开行为，行政相对人却难以对行政机关进行追责问责。

2.2 个人信息核心法益的保护制度缺乏规范适用

隐私权作为个人信息保护“三明治”结构的核心，其根源在于维护社会风俗与交往习惯，彰显人的社会性及“尊重他人”的民事规范，与个人信息权益在交往特性及与人格权关联上存在差异[5]。从法律解释论角度，隐私权因“权利”位阶高于“权益”，且被侵害后果更严重，故在法条竞合时应优先保护 [4]。然而，法条规定显示，隐私权并未因与人格尊严紧密关联而获更严格保护。《民法典》隐私权条款多列“禁止规范”，具消极防御权能；而《个人信息保护法》对个人信息权益保护更全面，赋予信息主体诸多积极权能，主动性与丰富度远超隐私权条文，形成“高阶法益弱保护，低阶法益全面保护”的逻辑困境 。此外，刑事诉讼领域已推行嫌疑人隐私保护改革，但行政体系对行政相对人隐私重视不足，行政机关常忽视个人隐私，未能充分理解“数据、信息公开非隐私共享公开”之义，尤其在道德领域违法行为公开中更为凸显。

2.3 与行政处罚决定公开制度相配套的监督机制和行政赔偿规则缺位

由于行政处罚决定公开牵涉到诸多个体间的利害关系且包含未明确的内容，缺乏有效监管体系可能导致政府机构过度使用公共权力和泄露个人隐私的风险增加。同时，鉴于无法确认政府部门是否有侵害当事人或者其他人的私人信息权利的情况发生，这使得救助途径变得形同虚设。尽管我国行政赔偿体制较为健全，但在行政处罚决定发布过程中出现的侵权问题能否归入行政赔偿范畴，以及是否能采用一致的赔偿准则仍无具体法律法规支持，因此有必要催促立法者尽快制定法规以填补行政处罚决定公开的缺陷。

3 行政处罚决定公开与个人信息保护的协调路径

3.1 多角度分析“有一定社会影响”的确定标准

行政处罚决定公开的关键要点，在于精准界定“具有一定社会影响”的判定准则。在合法合规的框架体系内，有必要从行为实施主体、行为自身特性以及公共利益这三个维度展开全面且综合的分析，以此确保制度能够切实落地实施。

行为主体划分为公众人物与普通民众，其行政处罚决定的公开范围存在明显不同。公众人物具备较大的社会影响力，道德水准、专业能力等方面要求更严格，受到法律保护的个人信息范围相对较窄，针对公众人物的行政处罚决定公开范围应当更为宽泛。公开行政处罚决定能够促使行政机关在合法合规的前提下，更加合理、规范地行使裁量权，公开范围与行政机关裁量权的大小如同鸟之双翼相辅相成。从公共利益的角度出发考量“具有一定社会影响”。在二十大会议上，习近平总书记着重强调了“以民为本”的重要理念，明确了公共利益的核心内涵。根据《政府信息公开条例》，涉及公共安全、民生保障等与民众生活息息相关的信息，行政机关应当主动公开。

3.2 制定个性化规则确定行政处罚决定公开内容

3.2.1 以自然人分类为基础制定行政处罚决定公开规则

依据《个人信息保护法》，自然人的个人信息分为敏感个人信息与一般个人信息两大类别。在制作行政处罚决定公开文书时，针对个人信息的模糊化处理工作，需严格依照该法所确立的分类标准，制定相应的模糊处理标准与规则。

在模糊处理规则的设定方面，首要遵循的是普遍适用的基本规则：对于自然人的敏感个人信息，诸如指纹信息、面部特征信息、医疗健康信息、真实姓名、身份证号码、家庭住址、电话号码，以及在新媒体时代背景下产生的微信账号、QQ 账号等，应当采取绝对不予公开的处理方式。如果公民明确表示不愿公开对于一般个人信息，公开后可能对本人和家人的正常生活产生不利影响，公民提出申请、行政机关依法进行审核后，可依据法律规定不予公开。

根据《未成年人保护法》的相关规定，为了防止行政处罚决定公开后对其未来发展产生不利影响，未成年人的个人信息需要得到更为严密和细致的保护。精神病人由于疾病的特殊性，其个人信息一旦泄露，极有可能加重病情或者对治疗产生负面影响，因此也应当给予特殊的保护措施。

行政处罚决定的公开环节中，针对未成年人与精神病人的权益保障措施主要包括以下两个方面。针对未满十四周岁的未成年人以及不具备民事行为能力的精神疾病患者，行政机关将不作出行政处罚裁决，其立案记录、不予处罚通知书等关键文件资料均不得对外披露。年龄在十四周岁至十六周岁之间的未成年人，依法应给予从轻或减轻的行政处罚；具备限制民事行为能力的个体，依法实施行政处罚。此时的信息公开原则保持统一，相关详情不得公开。受到行政处罚的限制民事行为能力者的个人信息公开的规范遵循前述一般性原则，间歇性精神疾病患者在违反行政管理规定时，同样适用该一般性规范。

3.2.2 根据公开规则选择个人信息处理技术

个人信息处理技术主要包含匿名化处理与去标识化处理这两种类型。匿名化处理是对行政处罚决定书中所涉及的个人信息进行加工处理，使得这些信息无法被还原，被处罚者的身份难以被辨识或者与其他信息建立关联；去标识化处理是在缺乏其他辅助信息的情况下，这些个人信息难以被识别或者与被处罚者相关联。

匿名化操作后的信息会具有不可逆性和无法追溯至原始主体的特性，去标识化信息则会面临被重新溯源的风险。匿名化处理更加安全。鉴于行政处罚决定公开制度存在多样性，针对不同情形应采取差异化处理技术。鉴于未成年人信息依法属于不予公开范畴，故在技术选择上无需考虑该群体。针对一般规则下涉及的个人隐私敏感数据，以及特殊规则中无民事行为能力的精神疾病患者相关信息，应采用匿名化手段进行处理，以保障信息的机密性与安全性；对于一般规则中除敏感信息外的其他数据，若经当事人申请且行政机关审查后确认无需公开，则可采用去标识化技术，如使用化名替代、实施数据加密等措施，以提升信息防护等级。对于限制民事行为能力的精神疾病患者，其处罚决定公开标准遵循一般规则，因此其个人信息处理技术的选用应与一般规则保持协调一致。

3.3 完善相关配套制度保障个人信息保护

3.3.1 明确责任机关及权责分配

网信部门的核心职责聚焦于维护网络安全、防范及化解重大网络风险、推动信息化社会发展。相较于高层次的国家利益，统筹协调个人信息保护工作仅为其附带性任务，这难免引发对网信办在该领域专业性与责任感的质疑 [2]。在当前个人信息保护制度的发展阶段，应由负责个人信息收集、存储、转化、发布等使用行为的行政部门，在其职权范围内承担个人信息保护工作。若个人信息涉及多个部门，则由作出行政行为的机关主导保护；如果关联性不显著，那么就由关联性最密切的行政机关主导。行政机关要平等对待当事人，不能恣意行政，行政处罚决定在作出或公开时要受到先例或法治精神约束 [3]。综上所述，行政机关依法定程序对公示结果进行规范性评估，确保公开合法；在合理裁量权内，正当使用当事人必要信息，避免造成无关损害；接受违法行为人陈述与申辩，面对重大社会关切和敏感信息时审慎公开。

3.3.2 统一处罚决定公开程序

程序正当性作为行政机关依法行政的核心准则，同时也是行政处罚决定公开环节不可或缺的原则。鉴于当前立法层面在公开程序统一性方面尚存不足，亟需加快立法进程，确立一套统一、规范的公开程序体系。行政机关在公开行政处罚决定时，必须严格遵循法定程序，杜绝随意公开行为的发生。同时，为确保公开过程的公正性与严肃性，行政机关应保持高度的独立性，防止因外界干扰而擅自变更公开程序，从而泄露被处罚人的个人信息。

行政机关在执法过程中应始终坚守独立性原则，不受大众媒体的过度影响，坚持依法行政、依程序行政。在公开行政处罚决定时，对于法律明确要求公开的信息，行政机关应主动公开；而对于法律明确规定不公开的信息，行政机关则应严格保密，绝不泄露[4]。

3.3.3 建立严密的监督机制及明确的行政赔偿标准

行政主体在行政处罚决定的公开方面有着较为宽泛的裁量空间。目前存在的公开范畴界定模糊、个人信息识别标准不统一等问题，可能使得公民个人信息面临较高的泄露风险。在此种情况下，完备的监督体系显得十分重要，整合内部自查与外部审查、前置防范与后续问责等多种监督手段 [3]。一方面强化行政机关的自我审查机制，另一方面鼓励检察机关、审判机关、纪检监察部门及社会公众对行政处罚公开行为实施有效监督。行政机关在履职过程中出现了违规操作，导致公民个人信息外泄，不仅要按既定国家赔偿标准向受害者支付经济赔偿，还要立即采取补救措施撤回已公开信息，避免损害进一步蔓延。同时，行政机关应采取公开致歉等方式，积极修复受害者的名誉损失。

4 结语

行政处罚决定公开制度的意义，不在于在侵害公民合法权益，也不在于通过极端手段惩处违法者。在实践中，权利与权力之间天然存在矛盾，制度规定同样存在疏漏，使得执行机关在公开处罚决定时，可能对公民个人信息权构成侵害。因此，应充分运用比例原则，精准划定行政处罚决定公开的具体边界 [5]。兼顾不同主体需求，针对不同自然人群体制定差异化的公开规则，实现公共利益与私人权益的动态平衡。通过上述路径推动行政处罚决定公开制度的渐进式完善，实现良法善治的治理目标。

参考文献:

[1] 宁立成 , 田骥威 . 重大疫情背景下的政府信息公开 [J]. 学术探索 ,2020(04):80-86.

[2] 马怀德 . 迈向“规划”时代的法治中国建设 [J]. 中国法学，2021(03):18-37.

[3] 程啸 . 论个人信息权益与隐私权的关系 [J]. 当代法学，2022，36(04):59-71.

[4] 任颖 . 数字时代隐私权保护的法理构造与规则重塑 [J]. 东方法学，2022(02):188-200.

作者简介：赵惠泽 （2000.2 月），男，满族，籍贯河北省沧州市，无职称，硕士在读，研究方向为法学理论。