自然资源管理中的土地利用与规划调控

引言

土地作为最基本的自然资源和生产要素，其合理利用与科学规划是维系生态平衡、保障国家粮食安全、推动经济社会高质量发展的重要基础。随着我国城镇化、工业化进程加速，土地资源供需矛盾日益突出，耕地保护与建设用地扩张的冲突、生态保护与经济发展的权衡等问题亟待解决。

一、我国土地利用与规划调控的现状分析

1.1 土地利用现状

我国土地资源总量丰富但人均占有量不足，土地利用结构呈现明显的地域差异。截至最新统计，全国耕地面积约 19.18 亿亩，受城镇化、工业化快速推进影响，部分地区存在耕地 “非农化”“非粮化” 现象，威胁国家粮食安全。建设用地方面，城市建成区面积持续扩张，但存在低效利用问题，工业园区土地闲置、厂房容积率低等现象普遍。未利用地多分布于自然条件恶劣区域，开发难度大、生态敏感性高，大规模开发易引发生态破坏。土地资源空间分布不均，东部地区土地利用强度高、供需矛盾突出，而西部地区土地利用效率较低，存在资源浪费与生态退化并存的困境。

1.2 土地规划调控实施现状

我国《土地规划》对土地布局的要求以国土空间规划为纲，总规、详规和相关专项规划为基础，通过划定用途管制区、指标控制落实土地配置。近年通过土地规划配置起到的重点项目用地保障、土地生态建设，如通过划定永久基本农田、生态保护红线来确保耕地与生态空间底线、利用增减挂钩解决城乡用地矛盾。一些地区为了实现一定的经济利益，突破规划指标、盲目调整规划，规划调控的权威性弱化；“多规合一”工作进程中，部门间数据标准不统一、规划目的一致性弱的现状，规划执行时低效。

1.3 土地利用与规划调控的发展趋势与研究方向

人工智能+遥感+大数据在生态文明建设和“互联网+”背景下，土地管理将朝着智能化、协调化、生态化方向发展，“多规合一”将继续得到实质性推进，部门协同将更多，土地要素配置科学化、精准化。研究的重点放在智能化技术在土地管理中的实践应用、低能耗、高生态性的土地规划模式，成为土地规划研究和应用创新重点。

二、自然资源管理中土地利用与规划调控面临的挑战

2.1 政策与制度层面

政策层面和制度层面上，政策、制度的不够完善以及政策操作不当。虽然国家提出了各类土地管理相关的政策法规，却仍有一些地方在进行土地征收、土地流转等工作时，因为制度的不完善致使农民的合法利益无法得到应有的保障。“多规合一”虽然对空间规划的有效优化作出了方向性的指引，但是土地在实际操作中，自然资源、住房和城乡建设、发改委等部门的不同规划目标和不同的规划数据标准之间产生了矛盾，由于缺乏统一的标准，从而造成对于生态保护红线和城镇开发边界的划定“打架”的情况不断发生。

2.2 技术与管理层面上

土地利用与规划调控缺少必要的技术、管理能力支撑，致使土地利用与规划调控不准、不快，不能有效落实。如部分区域土地利用情况监测技术手段落后，部分区域仍然依靠人力巡逻监管，不能及时掌握土地利用动态变化情况，无法及时发现耕地“非农化”等违法违规行为，并进行有效的制止和及时处理；规划编制缺少客观评估和精确预测，不能紧密结合区域发展的实际状况，存在规划与现实需求脱节；管理机制不完善，未充分落实自然资源主管部门、农业农村主管部门、生态环境主管部门之间信息共享协同管理，耕地保护与生态整治工作中职责分工不清、管理权责划分不明确，在区域范围落实耕地及生态保护工作易出现管理真空区或重复管理工作。

2.3 社会与经济层面

社会经济的迅猛发展对土地利用规划调控提出了严峻的考验。随着城镇化进程加快、工业化的加快以及城市建设不断扩张、建设用地规模不断扩大，土地供给量与城市建设用地规模扩大的需求出现了矛盾，且城市建设用地对耕地资源的需求与耕地数量减少之间的矛盾加剧，有的地方为了单纯追求 GDP，盲目占地，造成了供求不足，土地利益分配不均、征地补偿安置不力、土地增值收益分配不合理等问题，从而造成社会矛盾。公众参与土地规划调控的深度不够、途径不足，社会群众在土地规划编制、实施等方面难以提出自己的诉求，影响了规划的真正民意体现，导致规划实施难问题严重发生。

三、优化土地利用与规划调控的策略

3.1 完善政策制度体系

强化土地制度和规划的控制和约束，以改革完善土地制度为前提。进一步推进建设用地制度改革，出台农村集体经营性建设用地入市细则和入市后土地收益的分配办法，构建“所有者权利不变、经营性建设使用权流转、收益分享”机制，维护农民权益，释放土地要素潜力。全面开展“多规合一”，形成统一的空间规划体系，优化和整合自然资源部门、住房和城乡建设部门的数据系统，整合“生态底线、耕地红线、城镇开发边界”等红线的空间“多规合一”管理，化解规划矛盾。完善土地规划相关法律及对调整规划、未批先建等违法违纪行为的处罚措施，构建规划编制—实施监管—责任追责“闭环”的法律体系，增强规划刚性。

3.2 强化技术与管理创新

运用信息技术和管理创新，增强国土空间开发利用和规划管控的能力。推广应用遥感技术、航拍技术、物联传感技术等，建立“天上看、地上查、网上管”的土地空间资源监测监管信息系统，实时掌握、及时干预、精准查处“非农化”“非粮化”行为。运用信息化、数据化手段简化规划方案编制程序，结合人口变化、产业发展、生态建设等数据状况预判、测算土地使用需求，优化规划前瞻性及协调性。管理上建立多部门统筹协作体系，理清部门职责，搭建信息共享平台，推动多部门特别是有关土地使用的部门工作协同，发挥整体联动效应。

3.3 促进社会经济协调发展

必须协调各方利益诉求及实现区域协调发展，在土地利用的同时兼顾和促进社会经济的发展。在新区建设中严格执行“增存挂钩”，保障民生土地、新兴产业土地供应的同时，注重推进旧城改造和低效土地再利用，提升土地集约利用水平，解决“用地荒”“地用难”的问题。进一步完善土地利益调节分配制度，确定征用土地的标准，并探索“土地入股”“长久分红利”的新型补偿制度，使土地增值收益能够更多惠及农户。增加民众参与的平台和载体，如网络民意参与机制、“两微一端”民情听证，以及组织召开专家座谈会、论证会等多种方式提升土地利用规划的群众参与度。

结语

自然资源管理中土地利用与规划调控是实现可持续发展的核心命题。通过完善政策制度、创新技术管理、协调社会经济等策略，能有效破解现存难题。随着数字化技术深度应用与国土空间规划体系完善，土地利用将更趋科学高效，持续为生态文明建设与社会经济高质量发展筑牢资源根基。

参考文献

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[2]徐志民.浅谈如何合理利用和保护土地资源[J].现代职业教育，2017，（29）：278.