论《对外关系法》的基本法律属性

一、引言

习近平总书记于2023年12月27日至28日在北京举行的中央外事工作会议中，明确提出：“对外工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平外交思想为指导，开创中国特色大国外交新局面”，[1] 明确了构建人类命运共同体、建设外交强国的必要性。要实现中国式外交现代化的宏伟目标，就必须在法治轨道上开展对外工作，全面贯彻落实《中华人民共和国对外关系法》（以下简称《对外关系法》），以法治保障作为开展对外工作的坚定基石。作为调整对外关系的规范性法律文件，《对外关系法》从起草到通过引起了实务界与理论界的极大关注，因制定主体不适格而致使《对外关系法》未能被纳入基本法律的范畴，造成了其内容功能与法律地位之间的不一致。[2] 因此，《对外关系法》应当是基本法律性质的规范性法律文件还是其他法律性质的规范性法律文件便有了疑问。基于此，有必要对《对外关系法》的法律地位进行更加深入地研究分析，使该法更好融入中国特色社会主义法律体系，充分发挥《对外关系法》应有的作用。

二、《对外关系法》具有基本法律属性的主要表现

（一）立法指导思想：习近平外交思想和习近平法治思

国家在某一时期所制定的法律其性质由所处时代的物质生活条件所决定，经济基础决定作为思想上层建筑的法律制度。法律是代表统治阶级的利益和意志的产物，法律的意志性是立法指导思想和立法意识形态据以产生和赖以存在的根本，通过立法指导思想与立法意识形态的有关规定贯穿法的实施的各个环节，以实现立法者赋予法律的功能，达成立法预期目的。一般来说，法律只是调整国家政治、社会生活、公民权利与义务的某些方面或领域，调整对象与范围不尽相同，因而也都会有其相适配的立法指导思想和立法意识形态。但作为某一法律部门或领域的基本法律，其立法指导思想在调整该领域的社会关系方面往往是基础、系统、综合、全局乃至成体系的。

从 1949 年到改革开放后法治建设的逐步发展，调整对外关系的法律开始制定；从改革开放后到党的十八大以来，法治建设得到进一步发展，对外关系法律体系逐步建立健全；党的十八大以来，我国法治建设进入新时代，对外关系法律体系更加完善，对外关系法治建设实现高质量发展。[3] 我国对外关系的战略理念始终紧随时代发展的步伐而不断调整与完善。在这一进程中，对外关系的指导思想实现了从革命的国际主义向人类命运共同体的深刻转变，彰显出我国在国际事务中更加开放、包容与合作的姿态。同时，我国在国际关系领域的发展也取得了显著进步，从传统的和平共处五项原则出发，进一步推动了新型国际关系的构建。

新中国成立到改革开放前，我国正处于社会主义革命建设时期，对外关系的战略工作主要是突破外国敌对势力对我国的封锁、遏制和围困，维护民族、国家的独立和安全，争取和平的国际环境。从“求同存异”的国际关系处理方针中引申出的和平共处五项原则，成为国际相互交往的指导原则。80 年代到十八大以前，和谐发展成为我国处理对外关系的基本准则，加速了我国融入国际社会的进程。进入 21 世纪，国际形势发生着剧烈波动，当今世界正处于百年未有之大变局，全球化趋势不可逆转，对世界各国来说是机遇也是前所未有的共同挑战。在此背景下，粮食危机、资源消耗等全球性的非传统安全问题日益增多。党的十八大以后，我国鉴于国际新形势，顺应国际社会变化，提出“人类命运共同体”这一倡议，为国际社会关系问题的处理贡献一份中国力量，交出一份中国答卷。

中共十八大以来，对外关系领域发生着深刻变革，基于外交强国和中国式现代化的发展需要，具有中国特色的新型国际关系也正在为我国外交工作提供科学指引。[4] 在中国特色大国外交的宏观格局下发展对外关系，就必须统筹国内法制与涉外法治，加强涉外领域立法，为中国特色大国外交提供法律保障和指导。《对外关系法》在当代国际社会形势的大背景下进行制定和实施，坚定不移地以国家利益为最高准则，维护国家主权、领土和完整，推动构建人类命运共同体，创建当代中国涉外关系领域的系统保障体系，为涉外领域立法提供了基本遵循。从以往的和平共处五项原则到现在的习近平外交思想都是对所处时代处理国际社会关系的具体理论指导，习近平外交思想不是对和平共处五项原则的否定，两者不是相互排斥的关系，而是在对和平共处五项原则进行充分吸收的基础上，依据现今国际社会形势对已有理论所作出的完善，实现了在原有基础上的质的飞跃。可以说，不同于和平共处五项原则，现如今的习近平外交思想则是对如何处理不同政治制度和不同社会的国际关系问题具体对策的完善与延伸的理论。相较于和平共处五项原则，习近平外交思想在处理国际社会关系方面具有更加系统、全面、综合的指导性。

如果说习近平外交思想和法治思想只是单纯作为《对外关系法》的指导思想，不能够依赖其将《对外关系法》划分至“基本法律”一栏。那么以习近平外交思想和法治思想为指导的《对外关系法》所确定的立法目的和原则、调整对象和范围以及内容制度等具体法律规定，毫无疑问可以作为调整对外关系、构建对外关系法律部门体系的法律基础。[5] 基于上述情形，《对外关系法》内在地被赋予了划分为“基本法律”的实质，具备了基本法律的属性。

（二）规范调整对象：国际经济文化交流合作与国际组织关系

在《对外关系法》的总则部分，第一条主要表明了本法制定预期实现的两大原则性目标；第二条规定了本法适用范围为外交、经济与文化等多领域间的国际关系；本法第四条前两款明确规定了立法指导原则。新中国自成立以来始终奉行独立自主的外交政策，与世界各国发展建立相互尊重、公平正义、合作共赢的全方位多层次全球伙伴关系。在现如今全球化趋势不可逆转的形势下，各国经济、文化、科技等领域间互动融合，我国提出的“一带一路”倡议便是通过建设“经济走廊”为核心，搭建与沿途国家经济、文化交流合作的创新平台，发展同沿途国家之间的友好关系，开创一条新型现代化路径。构建新型国际关系就是要在新型全球化形势下，遵循独立自主的外交基本原则，通过经济、文化等领域之间交流合作的方法来实现国际关系的良性发展。

党的十八大以来，我国与美国之间的贸易摩擦愈演愈烈，为反制裁、反干涉、反“长臂管辖”及加强我国涉外领域立法，统筹国内法治与涉外法治，推动国家构建涉外法律部门体系。为此，《对外关系法》第三章首先规定了发展对外关系的目标任务，即在维护国家主权安全的基础上构建和完善新型国际关系以参与全球化治理。在此部分，用 20 条条文分别从国家利益、对外工作布局、全球治理观、全球安全治理机制、全球发展观、国际人权事业、全人类共同价值、全球文明观、全球环境气候治理体系、开放型世界经济建设、对外援助以及其他众多领域合作等方面内容全面阐述了对外关系的总体要求，是对习近平外交思想“十个坚持”的具体体现。

《对外关系法》的调整对象是外交关系与经济、文化等领域交流合作的社会关系，是对此类社会关系进行宏观调控的基本遵循。第一是对外关系所属的涉外领域关系处理措施作出了原则性规定，第二是对发展对外关系的目标任务所列出的具体情形保留了第 28 条这一兜底性条款，明确规定国家可以根据发展对外关系的需要不断完善《对外关系法》的调整领域，伴随时代的发展而不断丰富其内涵。《对外关系法》作为涉外领域的基本法律，为涉外领域法律部门体系的构建与完善提供了法律保障。

与之前国家制定的《反制裁法》《对外贸易法》等涉外法律相比较，《对外关系法》的调整范围、调整对象以及规定的内容更加系统、综合、基础、全面。它是在习近平法治思想的背景下以涉外关系为调整对象，是规定对外关系基本制度的专门法律，也是推动涉外领域法律部门体系形成的基本法律。

（三）法律部门地位：涉外领域法律部门体系中的基本法

立法体系从纵向来看，是由拥有立法权的不同级别的立法主体制定的规范性法律文件上下之间形成的有机联系：从横向来看则是同级的立法主体所制定的调整不同领域的社会关系的部门法。[6] 也即，不同立法主体制定的效力不同的规范性法律文件之间的法律位阶构成了立法体系，立法主体、立法权限、立法程序以及法律地位和效力的不同是立法体系产生的根源。《对外关系法》从内部逻辑结构和外部表现形式上，为构建涉外法律部门体系作出了铺垫，对其他涉外法律的制定与完善具有指引和约制的作用。

《对外关系法》调整的是有关政治、经济、文化、军事等众多领域的对外事务，强调本法调整范围的“广泛性”。从《对外关系法》的制度规定来看，该法调整范围不仅仅局限于某一领域，而是从全方位、多层次的宏观维度来推动发展对外关系、加强经济文化等交流合作，条文的具体内容明确表明了该法主要以国家公权力为主，公民、社会组织为辅实施的特点。例如《对外关系法》第二章第 9 条至第 16 条的内容，从中央外事工作领导机构、全国人民代表大会及其常务委员会、国家主席、中央军委、国务院、外交部到最后的省、自治区、直辖市政府六个角度全面确定发展对外关系的机构体系，与第一章总则部分前后呼应，并且以总分形式规定了涉外关系体系。从此方面来看，《对外关系法》无疑是涉外法律部门体系的基本法，发挥着基础性的作用，是后续其他调整涉外领域某一方面的规范性法律文件的制定依据。例如《对外关系法》第四章第 33 条第一款有关反制裁措施的规定就可以作为《反制裁法》后续修订完善的直接依据；第 38 条关于存在损害国家利益行为的外国人出入境的规定也可以作为《出境入境管理法》后续修订完善的依据。基于上述，可以说，以《对外关系法》为中心和基础的涉外法律部门体系正在逐步构建完善，据此也可以做出该法具有基本法律属性的论断。发展对外关系是一个国家融入世界，接受全球化潮流的关键，发展对外关系、维护外交利益是涉外法律应有的任务和价值。[7] 最初世界各国处理国际社会关系通常是以近代欧洲《威斯特伐利亚和约》签订为标志产生的国际公法为依据，国际公法从产生到如今曾经历数次破坏，但在二战后，民族独立与国家解放斗争使得国际公法的适用范围得到扩大，在新兴国家的推动下，国际公法原有的原则、规则和制度发生了重大创新，新的国际公法正在逐步完善。爱尔兰 1954 年颁布的《领事公约法》是二十世纪以来首个有关外交事务的法律规范。此后，各个国家结合本国具体实际制定颁布了相应的规定外交事务的法律文件，推进外交事务制度化、法律化。我国对外关系法律体系的构建始于《中华人民共和国外交特权与豁免条例》。在该条例颁布实施之前，对于涉外法律问题的处理零散分布于宪法、基本法律以及国务院制定的行政法规中，仅仅在现行有效的法律中就有三十多部法律规定了涉外人员的权利条款，例如《宪法》第三十二条有关外国人与无国籍人士在国内权利义务的规定。在《外交特权与豁免规则条例》颁布后，立法者开始有意识地将属于涉外领域某一方面的法律关系问题进行统一规定。例如十一届全国人大常委会第十七次会议通过的《涉外民事法律关系适用法》，是我国第一部专门处理民事关系的国际私法，也是将来涉外法律部门体系中的重要组成部分。

在 2022 年 3 月 5 日召开的第十三届全国人民代表大会第五次会议的全人常工作报告明确提出“要充实涉外法律工具箱，推动形成系统完备的涉外法律法规体系”，涵盖实体法程序法三方面在内。在 2022 年度立法工作计划发布后，《对外关系法》的首次审议也提上了议程。从《对外关系法》的颁布实施来看，《对外关系法》中的基本原则、制度理论与以往制定的其他涉外法律一脉相承，是对以往其他涉外法律的继承与发展，为将来涉外法律的制定留有空间，在涉外法律部门体系的构建中起着承上启下的作用，是具有基础性、综合性、全局性特征的基本法。

三、结论

法律并非无根浮萍，其内容主要由所处社会客观环境所决定，并受主观多重因素综合影响，立法者进而在此基础上以文本将其表述出来的产物。从此种意义上来说，法律是伴随社会发展而发展的，立法者只是将本就存在的法律通过成文形式表述出来，并经过法定程序将统治阶级意志上升为国家意志。法律应当是为人民而立，为人民追求美好生活提供保障。美好生活需要既有物质方面的更高需求，同样在其他诸如公正、民主、自由、平等、法治等精神方面的需求也在同步增长。制定《对外关系法》，构建涉外法律部门体系，顺应人民日益增长的美好生活需要，是应对社会主要矛盾转化的适时举措。从现阶段来看，《对外关系法》除制定主体外，其他要素均符合基本法律的要求，该法具备在涉外法律部门中承担基础性、综合性的基本法律的外在形式与内部性质，能够为发展对外关系提供坚实的法律支撑。

参考文献：

[1] 习近平. 中央外事工作会议在北京举行 习近平发表重要讲话 李强主持 赵乐际王沪宁蔡奇丁薛祥李希韩正出席会议 [N]. 人民日报 , 2023-12-29 (001).

[2] 杨宗科 . 论《国家安全法》的基本法律属性 [J]. 比较法研究 , 2019, (04): 1-15.

[3] 车丕照 .《对外关系法》对我国涉外法治的统领 [J]. 法学杂志 , 2024, 45 (01): 128-140.

[4] 杨洁勉 . 习近平外交思想指导构建大国关系新格局 [J]. 国际问题研究 , 2023, (05):1-18+138.

[5] 蔡从燕 .《对外关系法》: 六点评论 [J]. 国际法研究 , 2024, (02): 41-51.

[6] 刘小妹 . 法律体系形式结构的立法法规范 [J]. 法学杂志 , 2022, 43 (06): 85-101.

[7] 朱锋 . 大变局下的大国关系和中国外交 [J]. 探索与争鸣 , 2022, (01): 21-24.

作者简介：杜刘鹏（2000-），男，硕士研究生在读，研究方向为宪法与行政法。