城市更新与国土空间规划的协同机制及实践模式研究

引言：

中国城市化进程已迈入以存量空间提质增效为核心的新阶段，城市更新作为盘活低效用地、优化功能结构、延续历史文脉的重要抓手，其战略价值日益凸显。与此同时，国土空间规划体系的建立为全域全要素开发保护提供了顶层制度框架。然而，实践中城市更新项目与国土空间总体规划、详细规划之间常面临目标传导阻滞、空间管控失序、政策衔接不畅等挑战，制约了空间治理效能的提升。因此，探索二者深度融合的协同机制与适配模式，成为当前城市治理现代化的迫切需求。本研究聚焦于揭示其内在协同逻辑，提炼具有普适性的实践范式，为提升城市空间治理水平提供学理依据。

一、城市更新与国土空间规划协同困境

实现城市更新与国土空间规划的深度融合面临多重结构性挑战。首要障碍在于规划目标传导的断裂。国土空间总体规划所确立的宏观战略目标，如空间结构优化、生态安全格局构建与历史文脉传承，在微观层面的城市更新项目中往往难以得到精准落实，更新项目易受短期经济回报驱动，偏离上位规划所要求的公共服务设施补短板、历史风貌保护、韧性提升等核心目标，导致宏观蓝图与微观实施之间出现鸿沟。其次，空间管控的错位与失效问题突出。国土空间规划所划定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等刚性约束，在复杂的更新实施过程中可能因产权关系盘根错节、多方利益博弈激烈而被局部突破或规避，削弱了规划的权威性与约束力。再次，跨部门政策协同机制薄弱是显著瓶颈。规划、住房城乡建设、发展改革、财政等部门条块分割，审批流程冗长且标准不一，土地供应、资金保障、产权调整等关键政策工具缺乏有效统筹与创新，难以支撑产权复杂、资金平衡难度大的更新项目顺利推进。

二、城市更新与国土空间规划的协同机制

应对上述挑战，需构建系统化、可操作的“ 目标-技术-治理” 三维协同机制框架。

（一）目标协同机制

目标协同机制是根本前提，旨在将城市更新的微观诉求有机融入国土空间规划的宏观战略框架。这要求在国土空间总体规划层面明确城市更新的战略分区，例如优先推进产业转型升级区、公共服务短缺区、历史文化风貌区等特定区域的更新，并确立更新的价值导向。在详细规划层面，则需细化更新地块的用地功能混合比例、开发强度、公共服务设施配建标准、历史风貌管控等具体要求，确保更新项目精准落实上位规划意图，实现经济、社会、环境、文化等多维度目标的融合统一。

（二）技术协同机制

技术协同是核心支撑，依赖于国土空间数字化平台的深度应用。整合国土调查、规划编制、产权登记、建筑普查等多源数据，构建全域全要素的“ 空间底图-规划蓝图-管理导则” 联动平台。建立涵盖建筑质量、设施服务水平、历史价值、生态敏感性的更新潜力评估模型，科学识别更新对象与方式。运用“ 一张图” 系统对更新方案进行合规性智能审查、三维空间模拟及实施动态监测，确保项目严格遵循空间管控规则，提升决策的科学性。

（三）治理协同机制

治理协同机制是制度保障，关键在于体制机制创新与政策工具的系统集成。首先简化和融合审批流程，建立“ 多审合一” 的线上办理平台，将用地预审、规划选址、建筑方案审查等环节压缩为单一流程。其次，大力创新土地政策工具，如实施精细化的容积率调节机制、探索土地用途兼容与功能复合利用、创设针对复杂产权的整合激励措施。最后，完善公众参与的制度化渠道，将社区协商共治理念嵌入更新全流程，通过立法或规章明确保障居民在项目立项、方案设计、实施监督及后期管理中的知情权、实质性参与权与监督权，构建共建共治共享的可持续治理格局。

三、实践案例启示

上海“ 规划引领+区域统筹” 模式：上海突出城市更新专项规划与国土空间单元规划的深度衔接。在黄浦江两岸综合开发、徐汇西岸更新等项目中，以市级总体规划确定的“ 世界级滨水区” 目标为引领，通过编制更新专项规划，整体统筹区域内工业遗存活化利用、滨水公共空间贯通、交通体系优化、功能业态升级等核心任务，实现了空间品质与城市能级的显著跃升。该模式强调顶层设计的整体性，通过规划传导实现宏观战略目标向中观单元、微观项目的有效分解与落实。

深圳“ 政策赋能+市场驱动” 模式：面对高度建成区的空间约束，深圳构建了以《深圳经济特区城市更新条例》为核心的政策法规体系，确立了“ 市场运作、政府引导” 的运作机制。通过实施城市更新单元计划与规划制度，允许市场主体申报划定更新单元范围，在符合法定图则和更新政策的前提下，主导编制规划方案并承担保障性住房、公共设施配建等责任。这一模式显著激发了市场活力，高效推动了福田中心区、南头古城等更新单元的实施。其成功也高度依赖于政府精准的监管能力与完善的公共利益保障机制。

广州“ 微改造+文化活化” 模式：广州在历史文化街区更新中，探索出“ 政府主导、国企实施、多方参与” 的渐进式微改造路径，尤以永庆坊项目为代表。该项目严格遵循《广州市国土空间总体规划》对历史文化名城保护的要求，在详细规划层面细化风貌管控与活化利用导则。政府通过制定《广州市城市更新办法》及配套技术标准，明确微改造的底线与指引。实施主体在政府监管下，采用“ 绣花功夫” 进行建筑修缮、基础设施提升、公共空间织补，保留原有街巷肌理和社区网络，同时引入创意产业和文化体验业态。规划部门全程参与，确保更新方案符合历史文化保护要求与空间管控规则。该模式注重历史文化传承与社区活力复兴的平衡，通过小规模、渐进式更新，实现了历史街区风貌保护、功能活化与民生改善的多重目标，为高密度老城区更新提供了“ 广州样本” 。

结论

城市更新与国土空间规划的深度协同，是应对城市存量发展挑战、提升空间治理现代化水平的必然选择。本研究揭示，克服目标传导不畅、空间管控失效、政策协同薄弱等关键障碍，亟需构建包含目标融合、技术支撑与治理创新的三维协同机制体系。上海、深圳、广州的实践尽管路径各异，其共性在于确保宏观规划目标有效传导至更新实践，利用数字化技术提升空间管控精度与决策科学性，并通过体制机制改革与政策工具集成激发多元主体合力。未来，亟需在规划体系融合、治理结构优化、政策工具箱完善等方面持续突破，使城市更新真正成为落实国土空间规划蓝图、塑造高品质可持续城市的核心引擎。

参考文献：

[1]冯雅薇,陈猛,谷月昆,等.北京国土空间近期规划指标体系构建思考[J].北京规划建设,2022,(03):19-22.

[2]高歆,梁千浩.国土空间规划背景下城市更新路径分析[J].中华建设,2023,(05):96-98.

[3]宋密. 国土空间规划体系下城市更新的规划衔接探讨——以安徽省怀宁县更新专项规划为例[J].城乡规划,2025,(01):80-89.