丰宁县生态用地变化及管理优化

1. 引言

党的十八大首次将优化国土空间格局提升到战略高度，并作为生态文明建设的首要任务。在粮食安全、经济发展和生态保护的多重压力下，生产、生活和生态用地之间的“争地”矛盾异常突出。提供生态产品和生态服务功能的生态用地空间受到强烈的挤占和破坏，社会经济发展和生态环境保护之间的矛盾愈来愈尖锐，生态环境面临着前所未有的压力。科学保护和利用好生态用地，既是社会经济全面可持续发展的重要基础，也是补充和完善区域功能的重要手段。

本文以丰宁满族自治县（下称丰宁县）为例，开展生态用地分类、格局变化与优化路径研究，以期为区域生态用地保护与可持续利用提供科学依据。丰宁满族自治县地处河北省燕山北麓和内蒙古高原南缘，地势由东南向西北呈阶梯状增高，总面积8765 平方公里，分冀北山地、坝缘山地、坝上高原三个地貌单元，全县生态环境优良、水资源富集，是中国天然氧吧、京津重要水源地。

2. 生态用地概念界定及分类

2.1 生态用地概念界定

目前，国际学术界对“生态用地”的认识并未形成共识，也未作为一个独立的土地类型提出，对于生态用地概念的讨论鲜见。然而，生态用地的思想和分类理念已渗透到土地利用与生态保护的许多研究与实践之中，多在城市空间规划、土地分类等工作中体现土地生态价值。国内学者普遍认为“生态用地”这一概念最初由董雅文 [1] 在 1999 年提出。随后在2000年，“生态用地”这一术语被正式出现于国务院发布的《全国生态环境保护纲要》中。目前在学界，生态用地的内涵在区域尺度上主要有三种观点 [2]：生态要素决定论、生态功能决定论和主体功能决定论。在管理中，相关行政主管部门虽然一直未对生态用地的概念内涵进行专门界定，但“生态用地”一词却在政策文件中屡被提及，生态用地的生态功能更是得到突出强调。但受限于管理职能的不同侧重点，不同部门在实施生态用地管制的范围上仍存在较大分歧。

综上，在应用于土地资源管理实践的前提下，对生态用地进行界定应以生态功能主体性作为基本准则，从不同尺度地域上满足人类及其他生物所需的自然环境条件和效用来界定生态用地的概念。结合丰宁县产业结构特点、地区发展实际，本研究将生态用地界定为：指生产性用地和承载性用地以外，以提供生态产品、环境调节和生物保育等生态服务功能为主要用途，对维持区域生态平衡和可持续发展具有重要作用的土地利用类型。

2.2 生态用地分类

国外在生态用地分类上侧重于景观生态学，通常在宏观层面上将土地作为一个整体来考虑，典型地主要集中在绿色空间、公园绿地、绿色基础设施等城市生态空间的辨识与规划，除此之外就是对生态空间中人类足迹的识别。国外各个国家对生态用地的描述和理解有所不同，但都强调了生态用地的自然属性和生态功能价值。中国对生态用地的分类，多采用二级分类方案[3-5]，但也尚未形成统一标准。

土地系统的生产、生活、生态三大功能相互关联，形成统一整体而不可分割。因此，基于土地利用类型的生态系统服务主体功能（价值）进行分类，应成为生态用地分类的基本原则和主要途径。根据重要性和人类活动干扰强度、有利于与现有分类体系相衔接、与政策相衔接等原则，结合丰宁县第三次全国国土变更调查数据、用地分类情况，将丰宁县用地类型划分为耕地、园地、林地、草地、水域、建设用地和其他土地七个一级类和若干二级类。根据用地类型的主导功能，将林地、草地、水域和其他土地划分为生态用地。

3. 丰宁县生态用地空间格局变化及服务价值测算

3.1 丰宁县生态用地空间格局变化分析

2013 年，林地是面积最大的生态用地，为 54.32 万公顷，占比达到了 62.15% ；其次是草地，面积为 19.08 万公顷，占比 21.83%；水域和其他土地面积最少，合计 2.05 万公顷，占比 2.35%。2018 年，生态用地总面积较 2013 年略微下降，但整体变化不大，林地、草地、水域和其他土地的结构变化不大。2023 年，林地面积为 58.78 万公顷，占比67.26%，显著增加；草地面积占比 15.71% ，显著减少；水域和其他土地的面积占比 1.25% ，显著减少。

2013 年 -2023 年间，生态用地面积减少 1.85 万公顷，面积比例降低占全域土地的 2.11%。其中林地面积增加了 4.46 万公顷，草地面积减少 5.35 万公顷，水域面积减少3436.34 公顷，其他土地面积减少0.61 万公顷。

2013、2018 年两个年度的生态用地面积较稳定，变动幅度不大。但林地和草地波动相对大，林地转出717.45 公顷，草地转出1092.10 公顷，生态用地呈现转出至非生态用地趋势。林地有689.02 公顷转出至非生态用地，草地有1070.17 公顷转出至非生态用地。2018、2023 年两个年度的生态用地各地类面积与分布发生较大波动。其中，林地和草地波动最为明显，林地流向非生态用地1.56 万公顷，林地流向草地 3.03 万公顷。草地流向林地 7.167 万公顷，草地流向非生态用地 1.45 万公顷。水域转出 0.58 万公顷，转入 0.29 万公顷。在 2018-2023 年整个时段内，各类用地转入与转出的幅度较大，说明丰宁满族自治县在这个时段生态用地格局发生明显变化。

3.2 丰宁县生态用地服务价值测算

本文采用生态服务价值当量法进行测算。依据谢高地等[6] 提出的中国生态系统单位面积当量因子表，结合丰宁县 2013 年、2018 年和 2023 年三个时段中粮食种植面积以及经济产值，得到丰宁县农田自然粮食产量的经济价值，根据比例核算出各服务价值的单位生态系统服务价值。根据丰宁县2013、2018 和2023 年统计年鉴和《全国农产品成本收益资料汇编》，计算出丰宁县的生态系统服务价值系数。其中林地3003.37，草地1839.35，水域 13542.05，其他土地 $9 2 . 2 5 。

依据上述方法得到丰宁县2013 年、2018 年和2023 年三个年度的生态用地服务价值，具体如下表：

表1 丰宁县生态系统服务价值（单位：亿元）

运用Arc GIS 软件对数据进行空间可视化，得到2013 年、2018 年和2023 年丰宁县生态系统服务价值分布，整体情况一致如 2023 年（图 1）。丰宁县生态用地服务价值从西北向东南递增，其中县西北部的鱼儿山镇在2013 和2018 年服务价值低值变化较小，到2023 年呈增长趋势；县中部的土城镇、大阁镇、南关蒙古乡和南部的凤山镇和波罗诺镇随时间变化其服务价值逐渐增大，说明该区域生态用地服务价值有所提升。

丰宁县三个年度生态用地的服务价值分别为 214027.88 亿元、212898.99 亿元、212873.33 亿元，总体上呈递减趋势。这主要是由于为满足人类生产生活的需求，生态用地转型城镇建设用地和农用地。从各类生态用地服务价值看，林地的服务价值在2013 年至 2018 年有所减少，2018 年至 2023 年服务价值呈增长趋势，究其原因是自党的二十大以来，国家大力重视生态文明建设，提高县域生态环境，丰宁县逐步转型发展，充分利用当地优势，通过多种措施保护和抚育林地。

图1. 2023 年丰宁县生态系统服务价值分布图

4.1 根据地域分区优化

丰宁县依据国土空间总体规划，分为坝上农牧生态复合区、坝缘水土保持生态维育 区和坝下小城镇培育生态融合区三大区域。

坝上农牧生态复合区应注重草原生态的保护与恢复，加强防风固沙和生物多样性保护。通过实施禁牧休牧、草原改良等措施，促进草原生态系统的良性循环，同时发展绿色畜牧业，实现生态与经济的双重效益。

坝缘水土保持生态维育区应以水源涵养和土壤保持为核心，加强水土流失治理和生态修复。通过植树造林、封山育林等手段，提高森林覆盖率，增强土壤保持能力，保障区域水资源的可持续利用。

坝下小城镇培育生态融合区应在保障生态环境的前提下，该区域重点发展小城镇和特色产业，促进城乡融合发展。通过优化城镇布局、完善基础设施和公共服务设施，提升城镇综合承载能力，同时注重生态景观的营造，打造宜居宜业的生态城镇。

4.2 根据土地利用类型优化

（1）水域优化

丰宁县水域面积较少，但单位面积水域提供的服务价值较高，要保护水域面积，使其最大限度发挥生态功能是改善和提高整个区域生态环境质量的主要途径之一。科学规划水域用地的布局和功能，确保水域用地与城镇建设、农业生产等协调发展。将水源地保护工作纳入城市管理的体系中，通过科学的理念来规划并保护水源地。通过增加水域用地边界外的土地面积、栽种树木等方式恢复水域用地的生态功能。对于已经受损的水域用地，可以采取生态修复措施，提高植被覆盖率和水源涵养能力。在保护水域用地的前提下，合理开发水域用地的资源价值，如发展水产养殖、水上旅游等产业，促进县域经济发展。加强监管，建立健全水域用地监管机制，加强对水域用地使用情况的监测和评估。

（2）草地优化

根据草地资源分布、承载能力和生态环境状况，科学规划草地利用方式，合理划分禁牧区、轮牧区和放牧区，实现草地资源的可持续利用。充分利用集聚优势，不断优化品种结构，大力发展现代化畜牧业，提高其综合效益。引进和推广优良牧草品种，实施人工种草、草地施肥、灌溉等改良措施，提高草地生产力和生态服务功能。加大对草地科研投入力度，利用科技手段优化牧草品种，提高农业生产质量。鼓励和支持牧民发展生态畜牧业，推广舍饲半舍饲养殖模式，减少放牧对草地的压力。促进草地生态旅游，依托草地自然景观和民族风情，开发草原生态旅游项目，既促进地方经济发展，又提升公众对草地保护的认识。

（3）林地优化

严格管控林地用途，坚守林地使用底线，对涉及林地的建设项目进行严格的审批和监管。加大涉林案件查处力度，全面强化森林防火工作，统筹抓实有害生物防治，建立健全林业有害生物应急管理预案。优化林地资源配置，分区分类分级分等确定林地保护利用方向，根据不同区域林地的现状和特点，实行有针对性的差别化保护利用政策。完善公益林地使用补偿机制，建立多渠道投入补偿机制，引导建设项目节约使用林地和配套绿化工程。充分利用林下空间资源，发展林下种植、养殖等经济产业，培育木本油料、林下中药材等特色产业，提高林地经济效益。通过多种渠道和形式开展宣传活动，营造良好的社会氛围。

（4）其他土地

空闲地优化策略。通过建设公共绿地、公共设施、文化广场或社区农场等，实现多样化利用，满足市民和农民的多种需求。加强对空闲地的监督管理，确保其得到有效利用，防止非法占用和破坏。推动科技创新，提高空闲地利用的技术水平和效率。

沙地优化策略。坚持预防为主、保护优先的原则，全面落实各项保护制度。适宜开垦的沙地应位于有地下水可采补充灌溉的地区，采用人工土壤掺黏土等措施提高土壤的保水、保肥性和抗风蚀性。发展现代农业和特色产业，如沙生植物种植等，实现经济效益和生态效益的双赢。开展生态修复，通过植树造林、建设防护林带等措施，增加沙地的植被覆盖面积，提高土地的生态环境质量。

裸土地优化策略。对裸露空地进行植被覆盖，选择适宜的植物进行绿化，提高土地的植被覆盖率，减少土壤侵蚀的风险。通过翻耕、施肥、播种等措施，恢复土地的生态功能，对裸露空地进行土地固化处理，防止土壤流失。加强对治理工作的监督检查，确保治理工作取得预期效果。

五、结论

生态用地指生产性用地和承载性用地以外，以提供生态产品、环境调节和生物保育等生态服务功能为主要用途，对维持区域生态平衡和可持续发展具有重要作用的土地利用类型。2013 年至 2023 年的 10 年间，丰宁县在生态用地空间格局上发生了显著变化，生态用地总体减少，其中林地面积增加，而草地、水域、其他土地规模不同程度减少。丰宁县生态用地的服务价值总体上呈递减趋势，特别是2013 年至2018 年，服务价值减少达到1128.88 亿元，这主要是由于为满足人类生产生活的需求，生态用地转型城镇建设用地和农用地。基于丰宁县生态用地现状特征，应主要从加强生态保护与修复、优化生态用地布局、促进生态产业发展、强化政策引导与支持等方面开展生态用地利用与管理工作。

参考文献

1. 董雅文 ， 周雯 ， 周岚 ， 等 . 城市化地区生态防护研究──以江苏省、南京市为例 [J]. 现代城市研究 ，1999，（02）：6-8+10.

2. 唐双娥. 国土空间规划中生态用地的法律界定——兼谈生态环境损害的范围[J].湖湘法学评论 ，2023，3（01）：23-35.

3. 喻锋， 李晓波， 张丽君， 等. 中国生态用地研究：内涵、分类与时空格局［J］.生态学报 ，2015，3（514）：4931 - 4943.

4. 荣 冰 凌 ， 李 栋 ， 谢 映 霞 . 中 小 尺 度 生 态 用 地 规 划 方 法［J］. 生 态 学报 ，2011，3（118）：5351 - 5357.

5. 龙花楼 ， 刘永强 ， 李婷婷 ， 等 . 生态用地分类初步研究［J］. 生态环境学报 ，2015，2（41）：1-7.

6. 谢高地， 甄霖， 鲁春霞， 等. 一个基于专家知识的生态系统服务价值化方法[J].自然资源学报 ，2008，（05）：911-919.

作者简介：刘婷（2004.12），女，汉，河北省保定市，本科在读，研究方向：土地资源利用。* 通讯作者：陈召亚（1990-8），男，汉，河北顺平人，博士，讲师，研究方向：土地资源持续利用，区域发展。

基金项目：科研培育基金：生态用地分类及优化研究（编号：2024D04）