乡镇大气污染防治中多元主体协同失灵问题及对策探析

引言

在“美丽中国”建设的宏大叙事背景下，大气污染防治无疑是其中至关重要的一环。然而，当治理的重心下沉至乡镇这一中国社会治理的“神经末梢”时，污染防治工作往往会面临更为复杂的挑战。乡镇地区不仅是工业生产与居民生活的交汇点，更是各类污染源的聚集地。以所在的云龙镇为例，辖区内既有 15 家酒厂、1 家玻璃厂、1 家砖厂这类传统工业，也有 2 家非煤矿山和 2 家石材加工厂等资源开采型企业，管理难度极大。与此同时，秸秆禁烧这类季节性、区域性的公众行为管理，更是基层工作的痛点与难点。尽管近年来国家层面不断加大投入并完善法规体系，但单纯依靠自上而下的指令传导与压力施加，在基层实践中常常收效甚微。究其根源，在于乡镇场域内政府、企业、公众等多元主体之间存在着深刻的协同失灵问题。各主体因其立场、利益与信息的不对称，难以形成治理合力，导致环保政策在“最后一公里”的落实中出现梗阻。

一、乡镇大气污染防治中多元主体协同的困境表征

（一）政府层级的“政出多门”与“执行悬空”

在乡镇治理实践中，环保工作并非单一部门的职责，而是多部门共管的格局。然而，这种共管往往演变为“九龙治水”式的困局。上级环保部门要求严格执法，以环境质量为考核核心；而同级地方政府则可能更看重经济增长与财政税收，存在“重经济、轻环保”的倾向。这种目标上的内在矛盾，使得基层环保员在执法时常常陷入两难境地。更为复杂的是，环保涉及建设、交通、农业等多个条线部门，各部门的规划与行动常有冲突，缺乏有效的协调机制。例如，环保部门刚对一家违规砖厂进行处罚，其他部门可能仍在为其提供政策支持。这种政出多门的现象，导致环保指令在基层被分解、稀释，最终造成了政策执行的“悬空”状态。

（二）政企之间的“猫鼠游戏”与“信任赤字”

对于基层环保员而言，与辖区内企业的关系是日常工作的核心，但也最具挑战性。以我镇的酒厂、玻璃厂为例，许多企业经营者环保意识淡薄，将环保投入视为额外成本，缺乏治理的内在动力。因此，企业的污染治理行为常常表现为被动应付，甚至通过偷排漏排等方式规避监管。这迫使环保监管工作陷入一场永无止境的“猫鼠游戏”：执法人员前来检查，企业便临时开启治污设备；执法人员一走，立刻恢复原状。这种持续的对抗消耗了本就紧张的基层监管力量，更严重的是，它侵蚀了政企之间的信任基础。企业不相信政府会长久坚持严格监管，政府也不相信企业会真正主动履行环保责任，双方的信任赤字使得任何合作与协商都举步维艰。

（三）公众参与的“意识缺位”与“渠道不畅”

公众本应是环境保护最直接的同盟军，但在乡镇地区，公众参与往往面临双重困境。一方面，部分民众的环保意识相对较差，甚至自身也可能成为污染源。其中，秸秆禁烧工作尤为棘手，尽管年年宣传、日日巡查，但要在秋收时节真正实现“不点火、不冒烟、无黑斑”的目标，仍面临巨大挑战，这便是最典型的公众性污染治理难题。另一方面，即便公众有心参与监督，也常常因渠道不畅而受阻。传统的信访举报流程长、反馈慢，难以应对道路遗撒、工地扬尘等瞬时性污染问题。虽然现代通讯技术提供了便利，但若缺乏制度化的回应机制，公众的热情很容易在一次次“石沉大海”后消磨殆尽。这种“意识缺位”与“渠道不畅”并存的局面，使得公众这一重要的监督力量难以被有效激活，无法形成对污染行为的社会性约束。

二、重构乡镇大气污染协同治理机制的对策路径

（一）建立“嵌入式”网格化协同平台

要破解协同失灵的困局，关键在于将基层环保员从一个孤立的执法者，转变为一个嵌入社会网络、整合多元信息的治理枢纽。这需要超越传统的网格化管理，构建一个“嵌入式”的协同平台。该平台的核心是将环保员置于信息流的中心，负责整合来自不同主体的碎片化信息：向上对接各级政府部门的政策指令与考核数据，横向连接我镇 15 家酒厂、玻璃厂、砖厂等企业的排污数据与整改方案（一企一策），向下吸收公众通过社交媒体、随手拍等方式提供的实时线索。通过对这些信息的综合研判与动态更新，形成一幅精准的、即时的“辖区污染地图”，从而实现从被动应对到主动预警、从精准溯源到靶向治理的转变。

（二）推行“协商式”柔性执法模式

面对政企间的信任赤字，单纯依赖惩罚性的“硬执法”往往事倍功半，甚至激化矛盾。为此，应探索一种“协商式”的柔性执法模式。该模式并非放弃原则，而是在严格的法律框架下，为企业提供除罚款、关停之外的更多选择。基层环保员可以主动扮演服务者的角色，向企业宣传环保法规与绿色技术，协助其进行技术改造和申请环保专项资金。在执法过程中，可以引入协商对话机制，与企业共同制定科学合理的整改时间表与路线图。这种模式的转变，旨在将一次性的执法行为，转化为一个持续的、引导性的治理过程，将监管者与被监管者的零和博弈关系，逐步转变为共同解决环境问题的合作伙伴关系，从而在根本上提升企业治污的自觉性与主动性。

（三）培育“在地化”公众环保共同体激活公众参与是实现长效治理的基石。这需要基层环保员深入社区与村庄扮演社区环保组织者的角色，培育“在地化”的公众环保共同体。具体而言，可以定期举办面向村民和社区居民的“环保议事会”，用通俗易懂的语言解释身边的环境监测数据，讨论与大家切身利益相关的环境问题。例如，针对秸秆禁烧难题，可以通过议事会讨论秸秆多元化利用的方案，并由志愿者监督落实，将外部禁令转化为村规民约，其效果远胜于监管人员的单打独斗。通过这种方式，不仅能有效拓宽环境监管的覆盖面，缓解基层人手不足的难题，更能将环保意识内化为一种地方性的文化认同和集体行动，从而形成强大的社会舆论压力，使污染行为在乡镇熟人社会中无处遁形。

三、结语

乡镇大气污染防治的复杂性，决定了其治理无法依赖任何单一主体的单兵突进，而必须构建一个多元主体协同共治的新格局。当前治理体系中的协同失灵问题，根植于各主体间深刻的利益分歧与信息壁垒。本文提出的对策，核心在于通过制度创新，重新定位基层环保员的角色，使其成为缝合主体断裂、促进信息沟通、引导协商合作的关键节点。通过建立嵌入式协同平台、推行协商式柔性执法、培育在地化环保共同体，有望将当前碎片化、对抗性的治理模式，转变为整合的、合作的、可持续的治理生态，最终实现乡镇空气质量与人居环境的持续改善。

参考文献

[1] 杨绍俊 , 李贵昌 . 对于城镇大气污染联合监测和防治效率提高的对策研究 [J]. 低碳世界 ,2020,10(7):5-58

[2] 周哲平 . 环境管理体系建设在街乡镇大气污染防治中的应用——以北京市大兴区天宫院街道为例 [J]. 黑龙江环境通报 ,2022,35(1):47-49