环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼衔接的优化路径

一、前言

习近平总书记强调，生态环境保护离不开制度与法治的有力支撑。在此背景下，行政机关、检察机关与社会组织共同构建起生态环境破坏损害救济体系。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第 16 至 18 条，以及《民法典》第 1234、1235 条，虽对生态环境损害赔偿诉讼、生态环境民事公益诉讼的顺位与请求作出规定，但尚未明晰二者性质及内在联系。这一理论与规范层面的模糊，在司法实践中产生了诸多问题，进而削弱了生态环境公益保护的实际成效。基于此，本文从司法实践出发，针对二者衔接机制中的制度空白，深入剖析并提出解决策略，旨在推动多主体协同保护生态环境。

二、“两诉”衔接的重要意义

环境执法机关作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，具备专业优势；检察机关在环境公益诉讼中，无论是支持起诉还是直接提起诉讼，均具有法律监督优势。两种诉讼机制的有效衔接，能够实现双方联动，充分发挥各自比较优势。在此基础上，构建行政机关主动磋商、检察机关强化法律监督、社会公众积极参与的 “支持 + 配合 + 监督” 多方协作机制，具有重要现实意义。检察环境公益诉讼的主要目的在于维护环境公共利益，防范 “公地悲剧”，具有显著的预防性与补救性功能，充分体现了环境法的保护优先与风险预防原则；生态环境损害赔偿诉讼则着重促进污染者付费原则的落实，打破不合理的污染治理困局。推进生态修复，助力实现人与自然和谐共生的中国式现代化，是两种诉讼共同的价值追求。通过 “两诉” 的有效衔接与配合，检察机关既能精准扮演公益代表人角色，又能充分发挥法律监督职能，避免两种诉讼各自为战，真正实现污染防治与生态修复并举，推动相关法律协同实施。

三、当前“两诉”衔接不畅的主要原因

（一）信息共享机制尚不完善

当前，检察机关与地方政府及相关职能部门之间，尚未建立起稳定长效的案件线索双向移送机制。这一缺陷导致线索获取渠道狭窄，不同主体间的办案信息处于 “各自为战” 的孤立状态，严重制约了环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的协同运作。

具体表现为，行政机关在案件处理、磋商调解、司法程序推进及执行等环节产生的信息，检察机关的案件公告与诉讼流程信息，以及社会组织参与诉讼过程中的立案、庭审、裁判和执行等信息，均局限于各自系统内部流转，难以形成多方联动、资源共享的开放信息网络。这使得检察机关实际能够介入跟进的案件，大多仅为已发布公告的部分，信息沟通的局限性十分突出。

（二）磋商机制实效性不足

依据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》要求，提起生态环境损害赔偿诉讼前，需先完成生态环境损害鉴定评估，并与赔偿义务人开展磋商。然而，由于现行法律对生态环境损害赔偿磋商协议的法律属性、法律效力，以及磋商与诉讼程序的衔接规则缺乏明确界定，导致实践中磋商机制应用不规范，实际效能偏低。具体到检察机关参与磋商工作，其在发现问题后的处置方式、支持起诉的审查标准，以及撤回支持起诉的条件和操作流程等关键环节，均缺乏细致规定。

（三）证据移送及协同调查规则不明确

在检察公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼实践中，普遍面临调查取证难度大、司法鉴定耗时长且成本高昂，以及因果关系认定复杂等难题。现阶段，检察机关与行政机关尚未建立清晰统一的协同调查机制，导致双方收集的证据材料难以相互采信，重复取证现象频发；同时，行政执法与刑事司法之间的衔接也存在诸多障碍，严重影响案件办理效率与质量。

四、"两诉" 衔接的优化路径

（一）将生态环境损害赔偿诉讼纳入广义环境公益诉讼体系

有观点认为生态环境损害赔偿诉讼具有特殊性，其请求权源于宪法赋予的国家自然资源所有权，因而属于国益诉讼，既非私益诉讼，也不属于公益诉讼范畴。这一论断值得深入探讨：其一，我国全民所有制决定国家自然资源最终由全体人民享有，并非国家单一主体所有；其二，生态环境损害涵盖生态环境要素、生物要素的负面变化，以及生态服务功能退化，其内涵与外延远超自然资源损害，不能简单将两者等同。由此可见，无论是 “国益诉讼说” 还是 “私益诉讼说”，都难以准确界定生态环境损害赔偿诉讼的性质。将生态环境损害赔偿诉讼纳入广义公益诉讼体系，有助于推动两诉衔接规定的有效落实。

（二）明确三方起诉主体的法律职责与顺位关系

1. 行政机关需穷尽执法手段后再提起诉讼

根据《改革方案》，省级、市地级政府及其指定部门或机构是生态环境损害赔偿诉讼的权利主体。实践中，此类诉讼多由政府指定的生态环境执法部门提起。在地方经济优先发展导向下，部分企业违法排污行为未及时通过行政执法制止，最终依赖司法诉讼解决环境治理问题，这既削弱了行政处罚效能，也加重了司法负担。鉴于环境执法机关在专业人员、监测数据、经费保障等方面的优势，应明确要求其充分履行监管职责，在穷尽行政手段仍无法解决问题时，方可提起生态环境损害赔偿诉讼。

2. 强化检察行政公益诉讼的督促监督职能

检察监督权的核心在于法律监督。检察机关的首要任务是督促相关主体依法履职，而非直接替代其承担法律责任。2018 年 “两高” 司法解释也明确指出，检察机关在公益诉讼中应优先督促适格主体行使诉权。在生态环境保护领域，行政机关应承担首要监管责任，检察机关可通过检察建议、协调沟通等方式推动行政机关提起损害赔偿诉讼，或采取支持起诉的方式参与诉讼。仅当行政机关怠于履职，且无社会组织提起民事公益诉讼时，检察机关方可作为后顺位主体提起诉讼。

3. 发挥社会组织在生态环境治理中的积极作用

社会组织参与生态环境治理，能够构建 “行政 - 司法 - 社会” 三位一体的监督格局。尽管社会组织在举证能力、资金保障等方面存在局限性，但自其获得生态环境民事公益诉讼起诉资格后，显著提升了环境治理成效。实践中不乏环保组织提起诉讼后，推动行政机关启动赔偿磋商并达成协议的案例，充分证明多元主体协同治理的重要性。社会组织参与磋商程序，既能增强流程透明度与规范性，又能凭借专业经验促进协议达成，应当进一步激发其参与生态环境治理的积极性与主动性。

五、结语

环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的有效衔接，是破解生态环境司法保护碎片化困境的关键钥匙。当前，虽然我国在制度层面已搭建起初步的衔接框架，但实践中仍存在程序启动竞合、证据标准不一、赔偿资金管理模糊等问题。未来，需从立法层面明确两类诉讼的功能定位与适用边界，通过司法解释细化案件移送、信息共享、判决执行等配套机制，构建 协同共治的生态环境治理新格局，为生态文明建设筑牢坚实的法治屏障。

参考文献：

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[3]张怡婕.论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接[D].西北师范大学,2023.