后PPP时代政企项目合作新模式探析

PPP 模式作为整合政府公共服务职能与社会资本效率优势的重要机制，在我国城镇化进程中发挥了关键作用。然而，随着北京地铁4 号线等经典案例与部分地区项目停滞的实践反差逐渐显现，传统PPP 模式在项目审批、财政管理及风险分担等环节的制度性缺陷日益突出。2023 年《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的出台，标志着行业进入以“规范运行、提质增效”为核心的后PPP 时代。从实践来看，传统PPP 模式存在三大突出矛盾：一是项目全生命周期管理割裂，建设与运营阶段的协同不足导致某市政道路项目超支；二是财务可持续性失衡，政府付费边界模糊引发地方债务风险；三是风险分配机制僵化，社会资本过度转移需求风险导致部分生态修复项目陷入亏损。这些问题倒逼行业探索更为科学的合作模式。在此背景下，本文基于PPP 项目全生命周期管理理论，系统剖析后PPP 时代政企合作的模式创新与优化路径。研究不仅有助于解决现存项目超支、收益不足等现实困境，更通过XOD 模式的空间价值挖掘、投融资+EPC 模式的全周期服务整合，为公共项目开辟新的发展路径，最终实现政府、企业与社会公众的多方共赢。

一、新机制与政策背景

2023 年11 月发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》[1]标志着我国PPP 模式进入规范化发展新阶段。这一政策变革不仅重塑了政企合作的制度环境，更对项目全生命周期管理、财务运作及会计处理提出了更高要求。从实践看，北京地铁4 号线PPP 项目通过30 年特许经营期实现政府财政支出减少 35% 的成功案例，与部分地区因风险分配失衡导致项目停滞的教训形成鲜明对比，凸显了后PPP 时代构建科学合作模式的紧迫性。对于高级会计人员而言，如何在新政策框架下精准把握政企合作项目的财务特征、风险节点及价值创造逻辑，成为职业能力提升的关键方向。

在项目审批方面，简化了流程但强化了对项目可行性、合规性以及物有所值的审查，确保项目从源头上具备可持续性。如北京地铁4 号线PPP 项目在前期通过细致的客流预测与收益测算，实现特许经营期内票务收入年均增长 8.5% ，成为全生命周期管理的经典范例。财政管理上，更加严格地限定了政府付费和补贴的边界，防止地方政府债务风险的累积，推动项目自身具备合理的盈利模式和财务可持续性。在轨道交通领域，部分项目通过设定客流下限触发补贴机制，既避免社会资本过度转移风险，又防止政府承担不合理兜底责任，形成“风险共担、收益共享”的弹性机制。同时，在绩效考核方面，建立了更为完善的评价体系，将项目的建设质量、运营效率、服务效果等与政府支付挂钩，促使社会资本方更加注重项目全生命周期的管理和服务质量的提升。以污水处理项目为例，出水水质达标率每降低 1% ，政府付费相应扣减 2% ，形成刚性约束。这些新机制和政策为后PPP 时代政企项目合作新模式的构建奠定了基础，引导政企双方在更加规范、透明和高效的框架内开展合作。

二、后 PPP 时代政企项目合作新模式

（一）特许经营模式的应用与优化

特许经营模式作为一种传统的政企合作模式，在后 PPP 时代焕发出新的活力并得到进一步优化。政府通过与企业签订特许经营协议，授予企业在特定领域或项目上的独家经营权，企业在约定的期限内负责项目的投资、建设、运营和维护，并获取相应的收益回报。与以往相比，现今的特许经营模式更加注重精细化管理和风险防控。在协议中，详细规定了服务质量标准、价格调整机制、资产更新与维护责任以及提前终止或续约的条件等关键条款，确保企业在追求经济效益的同时，能够持续稳定地提供高质量的公共服务。例如，在城市燃气供应项目中，采用基于成本加成与服务质量挂钩的价格调整机制，企业根据天然气采购成本、运营成本的变动以及服务质量考核结果，合理调整燃气销售价格，既保障了企业的合理利润空间，又激励企业不断提升服务水平，增强了公众对公共服务的满意度。这种模式在公交市场化改革中也有体现，部分地区通过建立财政支出预测模型，将政府付费与运营绩效、客流量等变量挂钩，确保财政可持续性。

（二）片区开发模式的综合应用

片区开发模式在后PPP 时代呈现出多元化、综合性的应用趋势。它打破了传统单一项目开发的局限，将区域内的土地开发、基础设施建设、产业导入与培育、公共服务设施配套等多个项目进行有机整合，实现区域的整体规划和协同发展。政企双方通过组建项目公司或合作联盟，共同承担片区开发的各项任务。政府在其中发挥规划引领、政策支持和资源调配的作用，提供土地、税收优惠等政策资源，负责公共基础设施的前期建设和基本公共服务的兜底保障；企业则凭借其资金、技术、管理和市场运营经验，负责产业项目的投资建设、商业设施的开发运营以及产业的招商和培育，通过产业发展带动区域土地增值和人口集聚，实现项目的经济效益和社会效益最大化。例如，在一些城市新区的开发建设中，政企合作打造智慧产业园区，政府建设园区的道路交通、水电供应、污水处理等基础设施，并配套建设学校、医院等公共服务设施，企业负责建设标准厂房、研发中心等产业载体，引入高新技术企业和创新型项目，形成了产业发展与城市建设相互促进、良性互动的发展格局。这种模式在城市更新项目中也有应用，通过“XOD+PPP”模式，将公共设施建设与土地开发相结合，实现了区域的整体提升。

（三）XOD 模式的应用

XOD（以公共交通为导向的城市发展）模式作为一种新兴的政企合作模式，正逐渐成为城市建设与发展的新方向。该模式以公共交通站点为核心，在其周边进行高强度、混合功能的土地开发和城市建设，实现交通设施与城市功能的有机融合。

政企合作在XOD 模式中体现在多个层面。政府负责公共交通设施的规划建设和沿线土地的整理储备，通过制定优惠政策引导企业参与站点周边的开发项目；企业则依据政府的规划要求，投资建设商业、住宅、办公等综合性项目，并与公共交通设施进行无缝衔接和协同运营，例如建设地铁上盖物业、公交枢纽综合体等。这种模式不仅提高了土地的利用效率和开发价值，还通过交通与城市功能的协同发展，提升了城市的运行效率和居民的生活品质，同时也为公共交通的建设和运营提供了多元化的资金来源，实现了城市发展的良性循环。在城市更新项目中，“XOD+PPP”模式通过空间开发与政企合作的复合型融资机制，破解了资金瓶颈，优化了资源配置。

（四）投融资+EPC 模式的应用

投融资+EPC 模式在后PPP 时代也得到了广泛的应用和创新发展。在这种模式下，企业不仅承担项目的设计、采购和施工（EPC）任务，还负责项目的投融资工作，为项目提供全生命周期的解决方案。政企双方通过签订固定总价合同，明确项目的建设内容、质量标准、工期要求以及投资回报方式等关键要素。企业通过优化项目设计、整合供应链资源、合理安排施工进度等方式，有效控制项目成本和建设周期，确保项目在满足政府需求的前提下，实现自身的经济效益。例如，在一些小型水利工程、农村公路等项目中，企业利用自身的资金优势和技术实力，快速筹集项目建设资金，并采用先进的工程技术和管理方法，高效推进项目建设，政府则在项目建成后按照合同约定的方式进行回购或支付服务费用。这种模式简化了项目实施流程，提高了项目建设效率和资金使用效率，有效缓解了政府的财政压力。同时，在融资方面，企业可以通过发行基础设施REITs 或引入养老基金等长期资本，优化融资结构，降低融资成本。

三、后 PPP 时代政企项目合作新模式实施优化策略

(⟶) 加强法律与政策支持

完善的法律与政策体系是后PPP 时代政企项目合作新模式顺利实施的重要保障。政府应加快立法进程，制定专门针对新模式的法律法规，明确各模式的适用范围、项目审批流程、合同管理规范、监督考核机制以及争议解决途径等关键问题，为政企双方的合作提供清晰、明确的法律依据和行为准则。同时，出台一系列配套的政策措施，包括财政补贴政策、税收优惠政策、土地供应政策等，鼓励企业积极参与新模式下的项目建设，提高项目的吸引力和可行性。例如，对于采用XOD 模式的项目，给予土地出让金减免、开发项目税收优惠等政策支持，激励企业加大对公共交通沿线土地开发的投入力度，推动城市交通与土地利用的协同发展。在财政管理方面，严格限定政府付费和补贴的边界，推动项目自身具备合理的盈利模式和财务可持续性。对项目可行性、合规性以及物有所值的审查，确保项目从源头上具备可持续性。

（二）政府能力建设与项目管理

在后PPP 时代，政府需要不断提升自身的能力建设，加强对项目的全过程管理。首先，政府部门应加强专业人才队伍建设，培养一批具备项目管理、财务金融、法律法规等多方面知识的复合型人才，提高政府在项目决策、谈判签约、合同执行以及监督评估等环节的专业水平和管理能力。其次，建立健全项目管理信息系统，利用信息化手段对项目的进度、质量、资金使用、合同履行等情况进行实时监测和动态管理，及时发现并解决项目实施过程中出现的问题，确保项目按照预定目标顺利推进。此外，政府还应加强与企业的沟通协调，建立常态化的沟通机制，及时了解企业的需求和困难，为企业提供必要的服务和支持，营造良好的合作氛围。在项目审批方面，简化流程但强化对项目可行性、合规性以及物有所值的审查，确保项目从源头上具备可持续性。

（三）风险分担机制的完善

合理的风险分担机制是政企项目合作新模式成功实施的关键因素之一。政企双方应根据各自的风险承受能力和优势，在项目合同中明确界定风险分担的范围和方式。对于市场风险、经营风险等企业可控风险，应由企业承担主要责任，但政府可以通过提供市场信息、政策引导等方式协助企业降低风险；对于政策风险、法律风险、不可抗力风险等超出企业控制范围的风险，政府应承担相应的责任或通过建立风险补偿基金、购买保险等方式进行风险分担。例如，在片区开发模式中，对于因宏观经济形势变化导致的产业招商困难等市场风险，企业应通过优化招商策略、提升产业服务水平等措施积极应对，而对于因国家产业政策调整导致的项目规划变更等政策风险，政府应给予企业相应的补偿或政策支持，确保项目的顺利实施和企业的合理利益不受损害。在PPP 项目中，风险共担机制的设计直接影响财务可持续性，社会资本方往往倾向将需求风险转嫁给政府，但过度兜底会扭曲风险分配原则，因此需要建立风险量化矩阵，对不可抗力、政策变更等风险因素进行情景分析，并在合同中设置弹性条款。

（四）金融支持与创新

加大金融机构对后PPP 时代政企项目合作新模式的支持力度，创新金融产品和服务，拓宽项目的融资渠道。金融机构应根据新模式项目的特点和需求，开发个性化的金融产品，如项目收益债券、资产证券化产品、绿色金融贷款等，为项目提供长期、稳定的资金支持。例如，资产支持商业票据（ABCP）是一种创新的融资工具，通过发行 ABCP 票据来解决融资问题。ABCP 能够盘活PPP 项目的优质存量资产，帮助项目公司实现长期应收账款的快速回收，从而扩宽融资渠道并降低融资成本。同时，鼓励金融机构与社会资本合作，设立产业投资基金、城市发展基金等专项基金，参与项目的股权投资和风险投资，分享项目的收益回报，增强金融机构对项目的风险承受能力和支持意愿。此外，政府还可以通过提供财政贴息、担保增信等方式，降低项目的融资成本和融资难度，提高项目的融资可行性。例如，对于采用投融资+EPC 模式的项目，银行可以根据项目的预期收益情况，为企业提供项目收益权质押贷款，并通过与政府合作设立风险补偿基金，对项目贷款进行风险分担，提高银行对该类项目的贷款投放积极性。在融资管理方面，企业应构建多元化融资渠道，如发行基础设REITs 或引入养老基金等长期资本，某生态修复项目通过“银团贷款+专项债券”组合融资，使综合融资成本降低 15%c

（五）新技术的应用

积极应用区块链、大数据等新技术，提升后PPP 时代政企项目合作的效率和透明度。利用区块链技术的分布式账本、不可篡改、可追溯等特性，建立项目信息共享平台，将项目的合同信息、资金支付信息、工程建设进度信息、绩效评价信息等关键数据上链存储，实现信息的实时共享和透明化，增强政企双方以及社会公众对项目的信任和监督。同时，通过大数据技术对项目相关的海量数据进行收集、整理、分析和挖掘，为政企双方的决策提供数据支持。例如，在智慧城市建设中，公私合作伙伴关系面临的数据隐私和技术价值嵌入问题需要通过提高透明度来解决。利用数字技术，如区块链等，可以提高信息的可追溯性和不可篡改性，从而增强透明度；利用区块链技术对项目资金的流向和使用情况进行实时监控，确保资金的安全、合规使用，有效防范项目资金挪用、贪污等违法违纪行为的发生。在绩效考核方面，建立更为完善的评价体系，将项目的建设质量、运营效率、服务效果等与政府支付挂钩，利用大数据技术对项目绩效进行实时监测和评估，提高绩效考核的科学性和公正性。

四、结束语

后 PPP 时代的政企合作模式革新，既是政策导向下的制度突破，也是实践需求驱动的管理升级。基于《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的政策框架，特许经营模式的精细化迭代、片区开发的系统性整合、XOD 模式的空间价值挖掘以及投融资+EPC 模式的全周期服务，构建了多元协同的合作范式。配套实施的法律政策支持体系、政府治理能力提升路径、风险动态分担机制、金融工具创新应用及数字技术赋能方案，形成了覆盖项目全生命周期的管理闭环。

从实践成效看，北京地铁 4 号线通过30 年特许经营实现政府财政支出减少，某生态修复项目借助“银团贷款+专项债券”组合融资降低综合成本，城市更新领域的“XOD+PPP”模式推动土地增值收益反哺公共设施建设，