城市社区协商治理机制的实践困境及优化路径探析

引言

随着城市化进程的加速推进，城市治理作为国家治理的重要组成部分，其重要性和复杂性也日益凸显。城市社区作为城市居民生活的基本单元，是国家力量和社会力量互动的重要场域，其治理效能直接关系到城市的稳定、发展与繁荣，也关系到整个社会的和谐。城市社区治理的复杂性则在于其利益主体多元、需求多样、事务繁杂且矛盾凸显，如何在这样的背景下畅通居民利益表达渠道，协调参与治理的主体，降低政府政策在基层执行的阻力，提高社区公共决策的认同性，实现社区的和谐稳定，是当前城市治理面临的重要课题。

协商民主作为中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，近年来在城市治理中逐渐展现出其重要价值，它是破解现代城市治理难题、推动中国式城市社区治理现代化的重要一环。

一、城市社区协商治理的实践及成效

协商城市社区协商治理就是将协商治理理论运用到城市社区的治理当中，是指在城市社区这一场域当中，多元参与主体通过一定的渠道和平台，以理性协商为主要方式，就涉及多方利益的公共事务达成一致意见的民主治理方式[1]。近年来，基层协商治理实践遍地开花，社区协商治理机制的实践取得了积极的效果。

第一，协商治理促进了基层决策的科学化、民主化、合法化。社区协商治理机制鼓励基层党政机构、公民个体以及社会组织等多方主体广泛参与，形成了多元主体参与对话合作的决策模式。这种参与模式能够集中民众的智慧，使决策更加符合民众的共同利益。此外，各协商主体在理性表达和沟通基础上，经过集体讨论、共同商议进行决策。这种决策方式不仅提高了决策的科学性，还增强了决策的民主性和合法性。

第二，实施协商治理机制有利于实现社区和谐稳定。社区协商治理机制为各利益主体搭建了一个平等交流对话、协商沟通的平台与渠道，这有助于减少各利益主体之间非理性表达的风险，使一大批可能引发事端的矛盾以协商的方式在基层得到“自我消化”与“自我化解”[2]。同时，随着社区协商治理的深入发展，居民参与社区治理的渠道和手段不断拓宽，居民的归属感和认同感也进一步提升，这种归属感和认同感有助于增强社区的凝聚力，促进社区的和谐稳定。

第三，推动社区治理水平现代化。社区协商治理机制强调多元主体互助合作的治理方式，这种治理方式符合现代治理理念的要求。通过协商治理，可以推动社区治理方式的创新，提高社区治理的效率和效果。协商治理机制要求各协商主体在协商过程中遵循一定的规则和程序，这有助于提升社区治理的规范化、制度化水平。同时，协商治理还注重发挥专家级专业社会组织的力量，这些专业人士的介入可以进一步提升社区治理的专业化水平。

二、城市社区协商治理机制的实践困境

城市协商治理在近几年的实践中取得了显著的成效，不过，相对于高度发达的政党协商与政协协商在国家治理现代化中所展现的强大治理效能而言，城市社区的基层协商民主所具有的政治参与、利益整合等作用尚未得到充分发挥[3]。城市社区协商治理机制在实践的具体过程中还是出现了一些问题。

（一）协商的领导力量：行政与自治的矛盾

“强行政—弱自治”是当前城市社区研究的核心议题之一，在城市社区协商治理的过程中，“强行政，弱自治”是一个较为普遍的现象，在社区治理中，行政力量往往会占据主导地位，政府或其派出机构通过制定政策、下达任务、考核评估等方式，对社区治理进行直接干预和管理。相比之下，社区自治组织的自治能力相对较弱，难以有效发挥自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的职能。居民参与度不高，自治意愿和能力有限，导致社区自治难以形成有效合力。一些西方学者认为中国基层协商是权威性协商，也是在一定程度上表达了中国基层协商治理“强行政，弱自治”的现象。

（二）协商机制的具体实践：宏观与微观的脱节

近年来，国家以及地方政府高度重视社区协商治理的发展，诸如《关于进一步推进城市社区协商民主的实施意见》（2022）、《新时代城市社区治理与服务发展规划》（2023）等一系列政策文件相继出台，这些政策和文件从宏观上阐述了城市协商民主建设的意义、原则、指导思想等，为城市社区协商治理提供了总体方向和框架。

然而，这些文件多停留在宏观层面，对具体操作的指导性和约束力相对较弱。首先，关于社区协商治理的制度细化不足，尽管已经有许多宏观的制度框架，但在具体实施的过程中，往往缺乏详细的操作指南，这导致在实际操作中，各地社区往往根据自身情况“摸着石头过河”，容易出现协商治理流于形式、走过场等问题。其次，地方适应性、创新性不足，不同地区的社区的实际情况和需求各异，但上层政策往往较为统一，未能提供足够的地方性调整空间。由于社区的差异性，一些成功地区的经验照搬并不会取得预期的成效。

（三）协商主题的选择：议题代表性不足

协商议题是协商民主治理的核心环节，议题的选定是社区协商民主的第一步，也是城市社区协商治理过程中非常重要的一环。协商民主活动有限的承载空间与“无限”的公共问题之间存在张力[4]，因而，需要从纷繁复杂的公共问题中精准识别并筛选出居民普遍关心的实际问题，并将其设置为协商议题。

首先，城市社区不同于农村社区，其社区内部利益主体和利益关系更为复杂。雷晓康表示，在现代城市社区中，利益主体和利益关系多种多样，不同利益主体对议题的需求和关注点各不相同。因此，在选定议题时，如何确保议题能够代表广泛利益主体的需求，成为一个普遍的难题。同时，在协商治理的过程中，部分利益主体可能由于信息不对称，无法及时了解并参与到议题选定的过程中来，导致选定的议题无法全面反映社区的整体需求和利益。

（四）协商平台的创新：技术应用的局限性

尽管数字技术给城市社区协商治理提供了很多便利，但在城市社区协商治理的具体实践中也出现了数字鸿沟、信息过度集中和隐私泄露等问题。互联网的使用拓宽的社区居民的政治参与渠道，消除了之前存在的一些政治不平等，但也创造了新的不平等。首先不同地区、不同社会经济背景的人群在获取和使用数字技术方面存在显著差异，这限制了数字协商民主的广泛性和代表性。其次，在同一地区或同一社区，不同人群的数字技能和信息处理能力也各不相同，这就影响了其在数字平台上的有效参与和表达。与此同时，数字协商民主的广泛运用也引发了许多学者对信息安全和隐私泄露的担忧，这种隐私泄露的可能性打击了社区居民的协商自治的积极性，困扰着数字协商民主的实践。

（五）协商主体的参与：居民的参与不均

首先，在城市社区协商治理的过程中，政治冷漠现象依然存在，这种冷漠可以分为主动冷漠和别动冷漠。在协商治理的过程中，参与成本成为了很多居民的考虑因素，他们认为协商制度不能给他们带来足够的利益，因此不愿意付出时间和物质成本来参与协商机制的实施[5]，这些居民属于主动冷漠型的不参与。而另外一些居民则可能由于资源不足或信息不对称而无法有效参与，属于被动冷漠的类型。例如，弱势群体往往因为社会经济地位较低或教育水平较低而面临参与障碍。其次，居民的参与水平与能力确实有待提高。居民的非理性参与会使得协商过程中出现无理取闹、偏离主题等过度情绪化的表现，在协商结果与自身利益不符或没能达致自身

期待时，可能会出现一些偏激行为[6]。

三、城市社区协商治理机制实

（一）完善基层协商治理机制

第一，建立多元共治协商机制。多元共治型社区协商治理机制是一种旨在通过多元主体的共同参与和协商，实现社区公共事务有效治理的机制，也有学者称之为“多重交叠”型协商治理机制。相比于行政力量占主导地位的协商治理机制，这种多元共治型协商治理机制的民主效能最高，因此，在设计具体社区的协商治理机制时，应当考虑协商过程中所涉及到的所有主体，使协商民主真正成为包容性的协商民主。

第二，完善协商议题形成机制。协商议题的选定及其代表性问题已经被越来越多的学者注意到，完善协商议题的形成机制，对于基层协商治理的深入发展具有重要意义。首先，议题选定需要遵从需求导向，围绕居民关心的热点难点问题。其次，科学筛选是议题形成的关键环节，应当根据社区实际情况和居民需求特点，制定科学合理的议题筛选标准。这些标准应包括议题的紧迫性、重要性、普遍性、可行性等方面。同时，还应考虑议题的关联性和互补性，避免议题之间出现重复或冲突。

第三，强化协商结果落实与反馈。保证协商结果的落实与其可持续性效果是基层协商治理的重要目的，为了更好的强化协商结果落实，可以建立一套科学的协商评估体系。首先，建立跟踪机制，明确责任主体，定期检查协商结果的落实情况以及及时发现问题并采取措施加以解决。其次，完善反馈机制，建立专门的反馈渠道，确保居民可以随时对协商结果的落实过程中出现的问题进行反馈，提高居民对协商结果的认同感和满意度。

（二）增强居民参与动力

第一，设立多样化参与渠道。社区内部一般存在着多种角色的居民，这些居民的政治参与习惯各不一样，所以应当尽可能设立多样化的政治参与渠道，使得社区协商治理能够包含更多的主体。社区应当组织定期的居民大会、座谈会等线下活动，为居民提供面对面交流的机会。通过设置主题讨论、意见征集、技能培训等环节，鼓励居民积极参与，表达自己的看法和需求。除了必要的线下活动之外，可以利用互联网和社交媒体建立社区论坛、微信公众号、小程序等线上参与平台，方便居民随时随地发表意见、提出建议、参与讨论。

第二，培育社区协商氛围。由于大部分社区都是“陌生人社会”，社区成员之间缺乏共同记忆和情感，导致成员参与公共事务的热情不高。培育社区协商氛围，居委会等应当加强对居民的教育引导，可以通过宣传栏、讲座、培训等形式，向居民普及协商民主的理念和方法，提高居民的协商意识和能力。鼓励居民以理性、平和的态度参与协商，共同解决社区问题。除此之外，还可以发挥社区积极分子的带头作用，培养和发掘社区内的积极分子和领袖人物，让他们成为协商过程中的引导者和协调者，通过他们的示范和带动，形成良好的协商氛围。

第三，关注社区“特殊群体”。城市社区的居民一般比较复杂，社区协商治理不只要考虑到年轻人，还要考虑到老年人、儿童、残疾人、外来人口等特殊人群。老年人、残疾人这些群体可能由于身体条件、知识水平等原因在参与社区治理时面临更多困难，但他们的声音和需求往往被忽视。针对社区中的这些“特殊人群”的政治参与困境，应当确保社区协商治理机制能够容纳并代表各类特殊人群的利益和声音。社区通过设立专门的代表席位、建立专门的意见收集渠道等方式，从而确保他们的意见得到充分尊重和考虑。同时也可以组织各类文化交流活动、志愿服务活动，增强这些人群的社区认同感，从而增加政治参与动力。

（三）推动智能化和数字化治理

第一，发挥网络平台的多元功能。数字媒体的发展，可以给社区居民提供多样化的信息、便捷的参与渠道，以及平等的表达机会，因此必须合理利用数字协商治理的多元功能。首先，社区可以构建一个集信息发布、意见收集、服务预约、问题反馈等多功能于一体的社区综合信息平台，一次确保信息的广泛传播与居民的高效互动。其次，可以利用大数据、云计算等技术，整合社区内外的资源，如公共设施、教育文化、医疗健康等，通过平台实现资源共享与优化配置。同时，可以利用大数据提供个性化服务，根据居民的兴趣、需求及历史行为数据，平台可智能推送个性化服务信息，提升居民的生活质量与幸福感。

第二，引导居民理性参与。互联网的使用对于协商民主的推进确实有很大的积极作用，但是数字媒体和互联网也可能会主张政治极化，因此在推进数字协商民主的过程中必须要注意引导居民理性参与。社区应当强化公民教育，通过线上线下相结合的方式，加强对居民的公民意识、法治观念和网络素养的教育培训，提升居民参与社区治理的能力和意愿，倡导理性表达、文明交流。要使得“网络空间不是法外之地”这一观念深入人心。

第三，完善网络安全监督机制。居民信息泄露是数字协商治理推进过程中一个重要议题，数字技术为协商民主治理创造了新的可能，但技术也带来了现实和潜在的风险。深入推进数字协商治理的实践，第一，应当加强技术防护，采用先进的网络安全技术，确保社区信息平台的数据安全。第二，推进技术法治，建立健全管理制度，制定并严格执行网络安全管理制度，明确平台管理员、信息发布者、用户等各方的权利与义务，规范信息发布流程，防止虚假信息、不良信息的传播。第三，加强监督与处罚，鼓励居民对发现的信息泄露行为进行举报。对于违反网络安全规定的行为，依法依规进行处理。

四、结语

社区协商治理机制不仅是提升社会治理效能的关键路径，更是促进居民自治、构建和谐社区的重要基石。协商治理作为推动城市社区治理现代化的重要手段，具有显著的现实意义和深远影响。近几年的城市社区协商治理实践有效地激发了社区活力，提高了城市社区治理现代化的水平，为社区的和谐稳定奠定了坚实基础。同时，我们也要清醒地看到，城市社区协商治理机制在实践中仍面临诸多挑战。针对当前协商治理机制的困境，城市社区协商治理机制的发展应继续坚持多元共治的原则，强化协商主体的参与动力，完善协商议题的形成机制，确保协商结果的落实与反馈，并积极推动智能化、数字化治理的融入。充分发挥协商治理的优势，推动城市社区治理水平不断迈上新台阶，为构建共建共治共享的社会治理新格局贡献更大力量。

参考文献：

[1]王芳,陈进华.城市社区协商:从基层民主到社区共治的内在逻辑及实践路径[J].江海学刊,