财政沉淀资金形成机理与动态盘活机制研究

引言

预算资金是国家管理和调节经济、改善人们生活的支柱之一，规范预算资金支付管理也是当前十分有必要探讨的工作。近十年间，随着政府收入和支付资金量增大，预算结余资金积压越来越多，资金常年搁置或使用效率偏低。同时，会影响预算资金的使用效力，降低政府的财政调控能力。研究财政沉淀资金的形成机理与动态盘活机制，对优化财政资源配置、增强财政政策执行力、促进经济高质量发展具有重要的现实意义。本研究旨在系统揭示财政沉淀资金的形成机理，深入分析盘活过程中的现实困境，构建科学有效的动态盘活机制。

一、财政沉淀资金现状分析

1.1 财政沉淀资金规模与结构

财政沉淀资金在不同的政府层级或预算科目间有着错综复杂的分布状态。其一，从政府层级来看，中央财政沉淀资金与宏观调控政策、项目前期储备等因素有直接关联，相关资金的沉淀量往往受到国家政策导向和经济环境的影响。在地方财政特别是市县基层的政府财政中，则“沉淀”问题异常复杂；其二，从预算科目看，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等科目均不同程度的存在沉淀资金，相关资金的沉淀程度具有“千篇一律，千差万别”特征。一般公共预算“沉淀”资金常出现在社会保障、城乡公共基础设施建设等民生社会事业类项目上，如果此类项目建设周期、运行时间的周期性特点与相关资金的“拨付—支出”周期不一致，则资金沉淀问题就会明显存在；政府性基金预算“沉淀”资金常出现在水利工程建设等民生社会事业类项目上，因为特定领域的政府性基金预算与项目建设呈正相关关系，如果项目建设的时间跨度较长，那么这种沉淀资金的占用问题也就必然会出现；国有资本经营预算资金的沉淀“怪圈”则常常出现于国有企业的改制、资本运作等阶段，相关资金运用效率取决于企业的经营决策和资本运营等。

1.2 财政沉淀资金的表现形式

财政沉淀资金多种方式存在。常见的形式是存在于整个财政管理中的国库闲置资金。这部分资金形式上存在于国库当中，属于滞留在国库中的部分资金。这部分资金有可能出现一些情况，一是国库账面的财政资金因预算编制的原因而预留资金，预留的资金大于实际需要而造成闲置浪费现象，另外预算的拨付安排与项目的实施情况不符导致资金积压在部门而不被使用。另外一部分属于财政部门结转结余资金，这个类别属于部门结转结余资金中的重要组成部分。这些资金，部分项目由于在实际执行过程发生预算执行的原因、不满足实施条件、追加原因等导致按计划执行的资金完成情况滞后，在预算执行过程中有未使用的资金，产生结转资金。另一部分是项目结余资金，在项目结束后，通过年末结算后剩余的资金而出现的结余现象。如果没有项目结余资金回收及再分配功能系统，沉淀资金属于账上沉淀资金，就仍然存在于账上。

1.3 财政沉淀资金对经济社会的影响

财政沉淀资金对经济社会的影响是双重的。一是从负面效应看，大量的资金沉淀造成资金没有及时投入到经济建设与发展、关系到国计民生等方面中，削弱了财政政策调控的能力；特别是在宏观经济相对低迷时期，财政资金没有及时转化为有效的投向资金，无法有效发挥促进经济增长的作用；在公共事业发展层面，沉淀的财政资金在一定程度上影响了应民生实事的完成，影响了社会公共事业的建设。

二、财政沉淀资金形成机理分析

2.1 制度层面因素

预算编报制度不完备是财政沉淀资金形成的主要制度原因。预算编报时间紧张，预算编报时对项目可行性没有认真分析，导致编报的预算脱离项目实际，有些项目预算的编报未经科学论证、项目的目的任务不明晰、项目经费的测算与资金需求不吻合，预算下达后无法实施。有的项目预算编制提前比例较低，致使项目单位不能提早做好项目的实施规划，资金拨付后因为项目未实际开始，导致沉淀。预算执行的刚性不够也会加大资金沉淀。预算执行过程存在随意调整预算、挤占挪用资金等行为。

2.2 管理层面因素

部门资金使用效率不高。部门对资金使用计划不科学，对项目不熟悉，无法有效管控项目，致使项目延期、停滞，最终造成资金滞留。部门间信息互通不及时，缺少沟通、协作。有些综合项目，需要多个部门相互衔接配合完成，但各部门分工不明，信息交流不畅，造成项目推进中出现资金浪费重复，也造成资金沉淀。

2.3 外部环境因素

经济运行状况会影响财政资金安排。当经济增长趋缓，某些投资项目的预期收益会降低，企业的投资意愿会降低，由政府来主导的投资项目也有可能由于市场需求不足而导致投资项目暂缓建设，此时安排的财政资金很难投入使用从而形成沉淀资金；政策调整也会影响财政资金安排。在国家政策方面，由国家制定并推行的有关产业政策、税收政策等方面发生变化时，一些项目很有可能因为不符合新的国家政策要求而被推迟或不再投入，此时已安排的资金难以再被使用。

三、财政沉淀资金盘活面临的困境

3.1 制度障碍

一是财政沉淀资金盘活没有统一的制度标准和规范。不同的地区和部门对于沉淀资金的认定、回收、再分配等没有统一的标准，难以有效地统一行动，协调组织和实施财政沉淀资金的盘活工作。除此之外，有关财政沉淀资金盘活的相关法律法规还没有制定清晰的界限，在财政沉淀资金回收的程序、方式，以及责任追究问题上都没有统一的立法规范，导致财政部门在盘活财政沉淀资金过程中面临一系列的法律风险和不便于操作实施。二是制度障碍。财政沉淀资金的盘活活动牵涉到财政、审计、项目主管部门等相关部门的部门之间如果没有有效的沟通和协作，就会造成一些推诿塞责、互相扯皮推诿的不良后果，从而影响财政沉淀资金盘活的成果和效果。

3.2 管理难题

部门利益固化是影响财政沉淀资金盘活工作的主要管理难点之一。沉淀资金一些部门将其看作自己部门的利益，存在资金盘活后会损害自身利益的担忧，因而对沉淀资金盘活工作存在抵触情绪，不愿意主动将资金回收。再者，在项目衔接方面也存在着较大问题，在资金回收以后，将其如何更好地拨付到相应的新项目上，促使其能够更好地发挥效益，是资金盘活工作开展的重中之重。因此，项目储备不完善、项目前期工作不完善，对资金和项目之间的衔接带来了很大障碍，减少了资金的再次有效使用。再者，信息不对等也是管理中的难点。财政部门无法全面地获得各单位资金沉淀的情况，致使他们无法确定盘活工作的力度和方向。

3.3 技术与人才制约

提高技术手段是实现财政沉淀资金动态监测和有效盘活的有力保证。而目前财政管理信息化水平不高，不能统建统一的资金动态监测系统，无法实施财政资金的流向、动用等方面的实时跟踪与预警，财政部门获得资金信息主要依赖传统的报表统计，信息上传下达不及时、不准确，不能满足财政沉淀资金盘活的需求。个别财政管理人员对财政沉淀资金形成机理、财政资金盘活政策及方法了解不够，工作中无法准确识别财政沉淀资金、制定有效盘活方案。随着财政改革的深入发展，对财政管理人员的素质要求越来越高，既要具备财政专业知识，又具备信息技术知识、项目管理工作等多方面知识，但当前人才队伍建设还不完全适应这种状况。

四、财政沉淀资金动态盘活机制构建

4.1 完善制度体系

优化预算编制设计，完善预算制度体系。提前预算编制作业周期，强化项目可行性论证和评估，提高预算编制定额科学性和准确性。实施零基预算，消除基数惯性依赖，按照项目需求重新核定预算金额，避免资金过度储备。扩大预算提前下达比例，为项目单位预留充足时间充分做好资金使用计划和项目前期工作准备，确保预算下达到位能立即发挥作用。完善预算执行管理制度，加强预算执行制度刚性。严格规范预算调整管理，禁止擅自调整预算、随意挤占挪用资金。建立预算执行动态监控制度，通过监控及时了解资金拨付、使用进度情况，对预算执行进度滞后项目第一时间预警、督促纠正。

4.2 强化动态管理

健全财政沉淀资金动态监管平台，借助大数据、云计算等信息系统对财政资金收支结余等进行全流程、动态化监管。通过平台加强资金流向的全程跟踪监测，及时发现财政资金沉淀苗头问题发出预警提示，并对沉淀资金进行分类管理，按照资金性质、沉淀原因及盘活的难易程度设置不同管理策略。

4.3 创新盘活方式

分类盘活，对不同性质的沉淀资金采用不同的盘活方法。对于国库沉淀资金，要通过国库存款优化调度，将闲余资金调剂到急需资金的项目上；对于部门结转结余资金，建立健全部门结转结余资金的定期清理回收机制，对资金长期沉睡的进行清理收回统筹安排使用；对于财政专户沉淀资金，要强化专户资金整合，提高财政专户资金的使用效率。探索市场化盘活手段。探索通过资产证券化、PPP 模式的方式将沉淀资金对应的资产盘活，尽快实现资金回收再利用，鼓励金融机构要创新金融产品和服务，为财政沉淀资金的盘活提供融资支持。

4.4 健全监督与考核机制

建立多个部门共同监管联动制度。财政资金盘活过程中，对资金回收、资金分配使用情况做到财政部门、审计部门、监察部门共同监管。实行科学考核评价，对财政沉淀资金盘活成效纳入政府绩效考核目标，对资金回收盘活成效确立目标标准，对各部门资金盘活工作定期考核评价，资金盘活成绩显著的要予以表扬和嘉奖，对资金回收盘活工作敷衍塞责的予以处分问责，增强各部门盘活资金的积极性主动性，推动财政沉淀资金动态盘活工作日常化、常态化。

结语

财政沉淀资金的产生受制度、管理、外在环境等多种因素的影响，盘活财政沉淀资金困难重重。建立起科学有效的动态盘活机制，强化制度建设，加强动态化管理，创新盘活形式，加强监督和考核，是提高财政资金使用效率、提高财政资金配置的有效手段，也是今后财政资金管理中的重点工作，以便更好地有效流畅运转和精准投放财政资金，为经济社会良好发展提供坚实的财政资金基础。

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