史密斯模型视角下养老助餐服务政策执行困境及优化路径

一、问题提出

截至2024 年底，中国60 岁及以上老年人口达 31031 万人，首次突破 3 亿人，占总人口22%，其中65 岁及以上人口为2.20 亿人，占比15.6%[1]，人口老龄化将是我国今后较长时期的基本国情。因此，探索与发展老龄事业和养老服务体系至关重要。苏州市位于长江三角洲的核心区域，是江苏省经济发达、人口密集的重要 也是国内较早面临人 口老龄化 。2023 年，苏州市出台的《苏州市“苏式助餐”专项行动实施方案》中明确提出 到 20 服务网络[2]。“广济南大食堂”老年餐桌是苏州市社区居家养老服务的特色建设点之 它融合了国企管理经验 运营模式 ，同时也是政策执行者自上而下落实养老助餐服务政策的具体实践。

然而，政策执行是个非常复杂的过程，政策目标的实现离不开对政策执行过程中存在问题的深入挖掘。根据史密斯政策执行过程理论，理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素等会相互影响和作用[3]。本文旨在以苏州市“广济南大食堂”老年餐桌为样本，借助史密斯政策执行过程模型，探索上述四类因素如何影响政策执行过程并面临何种困境，以此提出富有针对性的优化路径，以期为苏州市区域内其他老年助餐点以及全国其他省市养老助餐服务政策的有效执行提供参考和借鉴。

二、文献回顾与分析框架（一）文献回顾

1.政策执行理论的研究脉络

对政策执行这一概念的关注始于国外学者予 世纪70 年代的“自上而下”与“自下而上”之争。Smith 提出的四变量框架将政策执行视为多元主体互动的动态系统，为后续研究 & Wildavsky 进一步指出执行缝隙源于参与主体数量与协调难度的乘数效应[4]。Sabatier 的“倡导联盟框架 则强调 信念体系对政策成败的影响[5]。国内学者在引入西方框架的同时，结合央地关系、行政发包制等本土情境进行了修正[6][7]，但针对“城市地铁场景+养老助餐”的微观执行研究仍属空白。

2.养老助餐政策执行研究进展

既有研究可归纳为三条线索。一是关于执行主体的研究。薛在兴将助餐模式划分为政府主导、市场驱动、社会协作、多方共建四类，但未深入探讨不同主体间的权责分配与激励相容问题[8]；刘太刚发现非营利组织在助餐链条中存在“功能悬浮”，但对政府与市场间的缝隙填补不足[9]。二是关于目标群体的研究。邓婷鹤等基于北京 73 家助餐点的数据表明，数字系统虽提升效率，却加剧了老年群体的“技术排斥”，这发现对地铁高数字化场景具有直接启示[10]。三是关于环境约束的研究。黄骁然运用空间分析技术指出，助餐设施与老人需求存在空间错配[11]；饶晶基于史密斯模型验证政策环境对黄石市助餐绩效的显著影响，但未涉及商业综合体或轨交枢纽的特殊环境变量[12]。

综上，养老助餐服务方面的研究倍受学者们关注，但现有文献还存在以下空白。首先，对“地铁商业体”这一新型执行场域的政策适配性缺乏讨论；其次，多主体协同失灵如何导致“补贴—成本—客流”失衡的机制尚未被打开；此外，史密斯模型在中国城市轨交养老场景下的适用性与边界条件有待检验。本文以苏州市广济南大食堂为案例，将史密斯四维度嵌入“轨交+养老”的创新实践中，旨在弥补上述缺口，并为同类城市提供可复制的执行优化路径。

（二）分析框架

基于史密斯政策执行过程模型，结合苏州市广济南大食堂老年餐桌“轨交 + 养老”的创新场景特性，本研究构建了包含 “理想化政策、执行机构、目标群体、执行环境”的 四维动态分析框架（见图 1）。

这四个维度通过 “影响-反馈-调整”形成动态循环：

1. 理想化政策→执行机构

政策补贴标准的静态化直接加剧执行机构的成本压力，迫使依赖商务餐利润反哺老年餐，导致公益与效益难以平衡。

地铁场景的数字化治理环境与老年群体对数字适应性不足形成冲突，降低了服务的可及性；与此同时，商业空间成本较高，间接推高了无补贴餐价，加剧支付能力分层群体的服务排斥。

3.目标群体→理想化政策

非户籍老人、边缘困难老人的需求未被覆盖，反馈至政策层面形成资源错配，需推动补贴模型从 “户籍+收入”的单一维度向“能力-收入双维”调整。

4.执行机构→执行环境

轨交集团与多部门的协同失灵（如数据壁垒、责任推诿）削弱了政策环境的支持效能，导致政策保障力度与执行效果落差。

但若假设补贴精准度的提升可以缩短拨付周期，从而提高执行机构的协同效率，协同效率的提升又可以减少目标群体对技术的排斥，进而改善空间可达性。最终，这些因素共同作用，促进政策的持续优化。各维度通过理论核心要素、场景适配要素嵌入与案例操作化指标形成逻辑闭环（见表 1）。

苏州市作为全省较早面临人口老龄化问题的城市之一，自 2010 年起率先依托社区养老服务设施，开始探索并发展老年助餐服务。经过多年经验与实践的积累，2016 年，苏州人大在全国地级市率先制定《苏州市居家养老服务条例》，为居家养老服务社会化发展提供了法治保障[15]。苏州市广济南大食堂老年餐桌政策作为一项惠民工程，自执行以来深受市民欢迎，笔者将从以下几个方面概括其发展现状。

（一）整体概况

2025 年 5 月，广济南大食堂的正式运营标志着苏州市“幸福助餐工程”的跨越式发展。为全国范围内首个建立在地铁站内的老年助餐点，它不仅是一项惠民工程，同时也是深挖地铁闲置资产价值、推动消费、融入城市发展大局的举措。

在空间资源重构上，姑苏区民政和卫生健康局联合金阊街道、苏州轨交集团，利用广济南路站（地铁 1 号线和 2 号线换乘站）1300 ㎡闲置空间建设食堂，实现 “零租金” 运营；津贴补助方面， 为姑苏区户籍高龄、低收入、失能等特定群体老人提供每餐 2-8 元的动态补贴，需身份核验后生效；服务网络上，辐射周边社区助餐点、 日间照料中心， 形成多元业态互补的助餐体系，姑苏区还在探索跨界合作以提供多样化餐饮服务。“轨交+助餐+养老”的多场景融合发展，使得姑苏区老年人的幸福感和安全感从舌尖直达心间。

苏州广济南大食堂是国内首个地铁站内社区食堂及苏州首个对外开放的国企员工大食堂。苏州轨交集团作为执行主体，开创了公益性与

市场化融合的创新运营机制。

一是分层客群经营。午间首小时老人享 9 折，午市高峰后吸引上班族全价消费，2025 年 7 月起供应夜宵，分时段满足不同群体需求。二是多元收益结构。老年餐价格低，通过商务餐与轻食档口高毛利率反哺老年餐成本。三是适老专业服务。食堂设适老化就餐区，严选食材并与优质供应商长期合作，专设“苏式匠心档”提供轻盐轻油菜品，由志愿者提供控糖选餐指导。

（三）未来发展

苏州市姑苏区以“轨交 + 养老”模式优化服务可及性，苏州地铁与姑苏区联合推出三条“幸福养老专线”，串联 12 个养老服务点位，覆盖医疗、助餐、旅行等需求，打造银发消费新场景。

未来，苏州轨交集团将联合姑苏区民卫局打造“全龄友好”主题车站，推进城市公共服务与养老服务深度融合。规划设置母婴室、青年共享空间，升级休憩区、爱心预约、“幸福养老专线” 等配套，形成全龄段便捷出行网络，推动“适老化”向“全龄化”转型。

四、苏州市广济南大食堂老年餐桌执行困境

养老助餐服务政策的有效执行和充分推进与史密斯模型中的四类影响因素密切关联。但因实际实施方案和手段的不同以及政策后期出现的调整，可能导致预期目标与实际结果发生偏离。广济南大食堂老年餐桌政策执行过程中面临以下困境。

（一）理想化政策

政策方案设计存在三方面问题。一是定价与成本脱节，现行补贴以“每人每餐不少于 4 元、每天最高补贴两餐”为基准，但未与 CPI、食材批发价、人力成本动态挂钩，且食堂租金、水电执行商业标准，餐费若无法覆盖成本将会加剧亏损。二是补贴标签排斥刚需群体，政策以“低收入、高龄、失能”“姑苏区户籍”为补贴标签，地铁客流中大量“非户籍常住老年人”“中等收入空巢老人” 被排除，无补贴状态下多数老年人放弃服务，易致资源错配。三是多头管理权责不清，政策要求“星级评定与补贴挂钩”，但食堂食品安全由市场监管、民政、地铁等多方共管，出现问题时责任划分不清，易形成基层执行“多头管理”，出现“真空地带”。

（二）执行机构

执行主体在职责边界、资源投入等方面存在显著张力。市民政局作为政策设计者和资金拨付方，补贴拨付审批链条长，且缺乏对“地铁商业体”运营风险的针对性监管细则；区局承担行业监管兼街道诉求，但区和街道在老年人底账、失能评估、补贴名单更新上未共享数据，出现“重复核验”“信息口径不一”等问题，降低了补贴精准度；街道负责社区动员与场地协调，却对跨街道就餐需求、志愿者培训及突发事件处置缺乏抓手，政策宣传不足；轨交集团则面临三重困境，包括老年餐需靠商务餐反哺的成本压力、需同时满足民政“保基本” 与企业“求利益”的角色冲突，以及监管碎片化，食品安全等对应多部门，多头报送材料，投诉后责任模糊，易致“推诿—停摆”循环。

各主体各自为政、目标分散、激励错位，造成了广济南大食堂老年餐桌政策执行的核心梗阻。

（三）目标群体

目标群体因受多因素影响而存在差异。一是技术应用排斥，智慧刷脸系统虽提升效率，但老人因隐私担忧或操作困难拒绝使用，需工作人员协助核验。二是支付能力分层，多数老年人价格敏感，无补贴时会放弃助餐；当前补贴聚焦低保、高龄群体，低收入未达低保标准的边缘困难老人陷入 “补贴真空”。三是心理距离阻隔，部分老人视助餐为 “失能标签”，更偏好居家做饭。在黄石市的调研中，73.3%自理老人不愿使用助餐服务[12]。

（四）政策环境

政策执行受政治、经济、文化等多方面影响。政治上，民政、卫健、轨交等部门权责交叉，多头管理降低响应速度；经济上，老年人经

济条件与消费能力差异大，虽有政府补贴但资金有限，食堂运营成本高昂，若不能控本提效则难长期维持；社会上，部分老年人受传统观念

或习惯影响，对老年餐桌接受度低；文化上，老年人对口味、食材有特定偏好，食堂虽考虑本地文化，但忽略了文化差异与包容性。五、苏州市广济南大食堂老年餐桌优化路径

在史密斯模型视角下，政策执行过程中的四类影响因素之间会产生张力、压力甚至冲突，从而影响政策结果。为更好实现政策目标，需提出相应的优化路径，进行不断完善和调适。

（一）理想化政策：确保政策的正确性与精准性

一是建立“成本-补贴”联动公式与“能力-收入”双维补贴模型。引入补贴金额=（食材成本 + 人力成本）× 动态系数 - 老人支付部分的联动公式，由民政与发改委每年调整，同时实施峰谷浮动定价机制。整合民政低保数据与卫健失能评估，构建“行动能力-经济收入”双维模型，将收入略高于低保线但失能的边缘困难老人纳入补贴。

二是开发“地铁助餐-社区延伸”双轨制与“助餐数据驾驶舱”。以广济南大食堂为枢纽厨房，通过“中央厨房 + 移动配餐车”的模式，辐射 3公里内社区助餐点，形成“15 分钟助餐网”；在广济南站长室设“助餐数据驾驶舱”，实时显示补贴人次、销量、满意度等数据，由民政、地铁、街道共享账户，数据异常时自动触发联合核查。

（二）执行机构：实现执行的差异化与多元化

是设立苏式助餐协同中枢。由市民政局牵头，区民政卫健局、轨交集团、街道、运营方、第三方评估机构等成立助餐联合指挥部，承担政策解释、资金统筹、绩效考核等职能，实行“周例会、月通报、季评估”制度。

二是公布两张清单，明确责权利。列出各主体“该做、不该做、追责触发点”的职责边界清单，建立实时上传就餐人次、补贴核销等数据的数据共享清单，问题指标自动推送相关方。

三是建立“补贴-信息-监管三同步”机制。市民政局每月 5 日前将补贴额度同步至指挥部和运营方，缩短拨付周期（补贴同步）；区局每月更新老人底账，轨交每周上传客流热力图，运营方每日传销售台账（信息同步）；第三方每季度 随机公开检查，检查结果与下年补贴挂钩（监管同步）。

（三）目标群体： 提高目标群体的认知度和接受度

一是优化技术适配性，简化刷脸系统界面并增加语音提示，开发“适老版” 终端，同时为有需要的老人发放 NFC 助餐卡，保留人工服务通道、助餐专线，支持电话预约与现金支付，保障数字弱势群体。二是强化精准宣传与品牌建设，通过社区宣传栏、志愿者讲解、线上平台等多渠道宣传政策，针对不同群体开展差异化推广；同时打造特色老年助餐品牌，以统一服务标识和标准提升知名度与美誉度，增强目标群体接受度。

（四）政策环境：推进立法保障与资源整合

是完善政策法规，推动“养老 + 轨交”跨部门立法，制定地方性文件明确服务标准、食品安全、补贴政策等；将地铁空间配建助餐点纳入《苏州市居家养老服务条例》修订草案，明确面积占比与适老标准。

二是设立区域协同基金，由市财政统筹，从轨交商业收益中提取部分注入助餐补贴资金池，破解区级筹资瓶颈；明确政府财政责任，设专项补贴资金保障运营可持续。

三是复制推广经验，借鉴广济南大食堂做法，整合地铁站闲置空间、社区综合设施、公有临街店面等资源建设助餐设施，结合本地实际实现服务差异化与多元化。

苏州市广济南大食堂老年餐桌这一具体实践案例揭示了社区养老助餐政策在高经济水平城市的执行逻辑——通过国企主导的空间资源整合与市场化运营，显著提升了服务的可及性与专业性。然而，史密斯政策执行过程模型分析表明，其仍深陷政策精准度不足、执行主体目标冲突、目标群体心理排斥、政策环境协同薄弱等困境。其优化路径需把握公平与效率、技术与人文、政府与市场三大平衡关系：津贴补助应瞄准刚需群体，但不限制使用者身份；提升智慧系统运行效率的同时还需保留低技能通道；政府承担托底责任补贴最弱势群体，市场激活多元供给，品牌化连锁运营。

未来研究可以继续追踪“轨交+养老”模式的长期效能，尤其关注商业反哺公益的可持续范围，以及数字赋能对社区养老模式的潜在影响。此外，还可以运用其他模型来解释社区居家养老助餐服务政策。在本研究中，笔者认为，唯有在政策执行中动态调适理想化政策、执行机构、目标群体、执行环境等四维要素之间的互动关系，才能使养老助餐服务从“有”迈向“优”，进而真正实现“老有所食”的民生愿景。

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