生态保护红线周边区域土地复垦与国土空间用途管制适配性分析

1 引言

生态保护红线是维护国家生态安全的核心屏障，其周边 5-10 公里区域作为特殊过渡带，兼具生态缓冲与资源利用双重功能。近年来，矿产开采、城乡建设等活动导致该区域产生超1000 万亩待复垦废弃土地，如采矿塌陷区、废弃宅基地等。然而 30% 的复垦项目因忽视生态管制要求，引发土壤侵蚀加剧、生物栖息地破坏等问题。国土空间用途管制通过分区划定、指标管控规范土地利用，为红线周边复垦提供约束框架，但当前复垦与管制存在 “两张皮” 现象：复垦方案侧重生产力恢复，对生态功能考量不足；管制规则缺乏复垦模式针对性引导，导致复垦后用途与管制要求冲突频发。因此，研究二者适配性、构建协同机制，成为实现生态保护与资源利用双赢的关键，本文立足红线周边特殊性，分析复垦与管制核心诉求，提出适配性提升策略，为实践提供参考。

2 生态保护红线周边区域的复垦与管制特征

2.1 红线周边土地复垦的目标特殊性

生态保护红线周边区域（红线外 5-10 公里）的土地复垦，区别于普通区域的“生产力优先”导向，呈现“生态约束下的多元目标协同”特征。其核心目标包括三层递进关系：基础层是生态功能修复，需优先解决土壤污染（重金属含量需降至《土壤环境质量标准》风险筛选值以下）、植被退化（恢复后植被覆盖率 ⩾60% ）、水文连通性受损等问题，例如采矿塌陷区复垦需构建人工湿地净化系统，降低对红线内水体的污染风险；中间层是生态缓冲功能强化，通过复垦形成乔灌草结合的植被带（宽度 ⩾50 米），削弱外界干扰（如农业面源污染、人为活动噪音）对红线核心区的影响；拓展层是适度资源利用，在生态承载范围内发展低干扰产业（如生态农业、科普旅游），但需严格控制开发强度（建设用地占比 ⩽15% ）。这种目标体系要求复垦方案将生态效益权重提升至 60% 以上，避免单纯追求经济产出导致的生态反噬。

2.2 红线周边国土空间用途管制的核心要求

国土空间用途管制在红线周边区域呈现“分级管控、精准约束”的特点，形成多层次管制框架。空间管制上，划分为“严格管控区”（红线外 1-3 公里）和“有限利用区”（红线外 3-10 公里）：严格管控区内禁止任何破坏生态基底的活动，土地用途仅限林地、草地等纯生态类型，复垦项目需经省级自然资源部门审批；有限利用区允许适度复合利用，但需满足“生态优先”前提（生态用地占比 ⩾70% ）。指标管制上，设置刚性约束指标：开发强度（容积率 ⩽0.3 ）、污染排放（水污染物排放浓度较常规标准收紧 20% ）、生物多样性（复垦后物种丰富度需较现状提升 10% ）。机制管制上，建立“生态准入负面清单”，明确禁止类（如规模化畜禽养殖、高污染工业）和限制类（如旅游设施建设）活动，并实施“双评估”制度——复垦前开展生态影响评估，复垦后每3 年进行生态功能评估，确保管制要求落地见效。

3 复垦与用途管制的适配性分析框架

3.1 适配性评价维度

构建“目标 - 空间 - 机制”三维评价体系，量化复垦实践与国土空间用途管制的契合程度，目标协同度聚焦复垦目标与管制导向的一致性，采用层次分析法确定权重：生态功能修复（ 50% ）、资源利用强度（ 30% ）、社会经济效益（ 20% ），通过计算复垦方案中各目标得分与管制要求的匹配度，当综合得分 ⩾80 分时判定为目标协同。空间匹配度评估复垦后土地用途与管制分区的吻合性，核心指标包括“生态用地复垦面积占生态管制区面积比例”（需 ⩾90% ）、“建设用地复垦面积占建设管制区面积比例”（需 ⩽20% ）、“复垦地块与红线的缓冲距离达标率”（需 ⩾85% ），通过 GIS 空间叠加分析实现量化测算。机制衔接度考察管理流程的融合性，涵盖方案编制（是否纳入管制指标，权重 40% ）、审批环节（是否通过多部门联合审查，权重 30% ）、后期管护（是否按管制要求开展生态监测，权重 30% ），采用百分制评分（ ⩾70 分为机制有效衔接）。三维指标的加权综合得分（目标 40%+ 空间 35%+ 机制 25%）⩾80 分，即为适配性良好。

3.2 适配性冲突类型

实践中复垦与用途管制的适配性冲突主要表现为三类形态，目标冲突体现为复垦的经济导向与管制的生态导向矛盾，例如某矿区复垦方案将 70% 面积规划为工业用地，与管制区“生态用地占比 ⩾70% ”的要求直接抵触，导致目标协同度仅 35 分。空间冲突表现为复垦用途与管制分区不匹配，典型如在严格管控区内复垦为耕地（违反“纯生态用途”规定），或在有限利用区过度复垦建设用地（超出“ ⩽20% ”的比例限制），某案例中此类冲突导致空间匹配度仅 58 分。标准冲突源于复垦指标与管制标准的差异，如复垦采用的土壤修复标准（重金属含量 ⩽100mg/ kg）低于管制区的严格标准 （⩽50mg/kg ），或植被覆盖率恢复目标（ 50% ）未达到管制要求（ 60% ），造成后期验收不通过。这些冲突的本质是复垦的局部短期利益与管制的全局长期利益失衡，需通过协同机制化解。

4 适配性提升路径与案例验证

4.1 适配性提升的核心策略

针对复垦与用途管制的适配性痛点，从目标协同、空间匹配、机制衔接三个维度构建提升路径。目标协同层面，建立“生态指标前置”机制，要求复垦方案将生态功能修复指标（如土壤有机质含量 gtrsim20g/ kg、植被覆盖度 ⩾60% ）作为刚性约束，经济利用类指标（如耕地产能）需服从生态目标，通过权重分配（生态效益 ⩾60% ）确保与管制导向一致。空间匹配层面，绘制“复垦方向 - 管制分区”对应图谱：严格管控区内复垦方向限定为林地、湿地等纯生态类型（占比 ⩾90% ）；有限利用区采用“生态 +^- ”模式（如“林地 + 科普设施”），但建设用地占比⩽15% ，并通过 GIS 空间分析工具预演复垦后用途与管制分区的吻合度（需 ⩾85% ）。

4.2 案例应用——以长江经济带湖北某矿区为例

该矿区位于三峡库区生态保护红线外6 公里，属“有限利用区”，历史采矿导致3200 亩土地废弃（含2000 亩塌陷区、1200 亩废弃厂区），国土空间用途管制要求为“生态修复为主，适度发展生态旅游”。原复垦方案因过度侧重经济利用（计划复垦为耕地和工业园），与管制要求冲突，适配性评分仅 52 分。优化后方案基于适配性策略调整：2000 亩塌陷区复垦为湿地（配套生态监测站），种植沉水植物净化水质。

5 结束语

生态保护红线周边区域土地复垦与国土空间用途管制的适配性，关键在于平衡生态保护与资源利用。本文提出的“目标协同—空间匹配—机制衔接”路径，明确生态优先原则，建立空间对应关系，构建多部门联动机制，有效解决冲突。案例显示，适配性提升后生态功能增强且满足发展需求。未来需完善量化模型，推动数字化协同管理，制定差异化适配标准，为一体化保护提供参考。

参考文献：

[1] 自然资源部. 生态保护红线管理办法（试行）[Z].2022.

[2] 张凤荣 . 土地复垦与生态修复理论及实践 [M]. 北京 ： 中国农业出版社 ，2021.