国土空间规划背景下城市更新策略研究

一、理论基础与政策框架

以生态优先、节约集约及绿色发展理念作为核心的国土空间规划，着重强调的是多规合一与空间治理能力的提升，本质在于统筹生产、生活和生态空间，以优化国土空间格局，实现高质量发展目标。在城市更新层面而言，国家接连出台诸如《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》、《关于全面推进城镇老旧小区改造的指导意见》及《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》等一系列的政策文件，其中明确提出要以国土空间规划为依据，通过空间治理来推动城市功能重构及品质提升。此政策体系构建起城市更新所依赖的基本制度框架，为更新活动给予方向指导与制度保障。在此背景下，城市更新不仅是物理空间的改造过程，更是与国土空间治理深度融合的战略行动，旨在实现空间公平、资源高效利用及可持续发展等目标。

二、城市更新面临的问题

（一）空间利用效率低，土地资源约束突出

当前城市更新区域多位于核心城区或老旧片区，原有建设密度高、布局杂乱，导致土地利用效率低下，如大量低效工业用地、闲置院落及功能重复的公共设施等便是明证。并且在更新进程中，由于涉及数量庞大的土地权属变更及利益重构等情形，使得土地再开发受到来自制度层面、法律层面及产权壁垒等多重限制。除此之外，部分更新项目依旧采用“ 拆除重建” 的模式，却忽略了保护历史文脉和生态基础，以及房地产市场下行的现实困境，这与国土空间规划倡导的‘ 节约集约、绿色发展’ 理念背道而驰。

（二）社会结构复杂，原住居民利益协调困难

在城市更新复杂的进程中，原有居民群体结构变得更加复杂，包括本地户籍居民、外来务工人员、租户以及弱势群体。城市更新往往伴随着人口流动和住房结构的调整，这可能导致原住民搬离、租金上涨以及社区空心化等问题。此外，不同群体鉴于在利益诉求、文化认同及生活方式上的差异，使得实现社区融合与社会公平的难度增加。部分项目在缺乏充分沟通与协商机制的情况下推进，导致居民产生强烈抵触情绪，影响更新进程和社会稳定。。

（三）治理机制碎片化，协同推进能力不足

当前城市更新进程中，涉及包含住房建设、自然资源、生态、民政等多个职能单位，多部门与多主体间需进行协调合作。然而，在具体实施阶段存在着职责交叉、信息不对称、审批冗长等一系列问题，致使空间治理效率被降低。同时基层政府与社区组织在资源配置、公众参与及风险管理方面能力有限，且缺乏系统构建的组织协调与执行机制。除此之外，社会资本及市场主体参与更新项目时，面临政策不确定性和回报机制不明确等风险，这些风险进一步抑制了多元化协同更新的积极性。

三、更新策略与实践路径

（一）多元主体协同参与，构建共建共治格局

在传统城市更新进程里，政府通常扮演主导角色，但公众和市场主体的参与明显不足，这限制了更新项目的多样性和适应性。而在国土空间规划背景下，逐步在构建“ 政府引导、市场运作、公众参与” 的城市更新协同机制，首先就是加大政府统筹引导力度，开展城市体检工作，借助顶层设计规划引领作用和公共利益政策的引导，把更新区域在功能定位及空间管控规则上加以明确，同时还需提供针对性的政策激励和平台方面的支持。其次要做到的是，通过一些适宜的方法引导房地产企业、产业投资方、社会组织等出多元化状态的市场主体，参与到更新项目从投融资到设计再到运营等一系列环节当中，进而实现风险共同承担及利益共享的局面。与此同时，通过问卷、社区座谈等形式收集居民具体需求，鼓励居民通过议事协商以及社区委员会等具体形式，将自身的诉求表达出来，能够在规划编制、方案设计及监督评估过程中进行参与，强调"改不改、改什么、怎么改"由权益人自主决定，最终提升项目在公众认同度及社会合法性的目的。当构建起一种多元主体一起参与的更新机制后，城市治理也就能够呈现出更具弹性及韧性的状态。

（二）推动空间功能复合，实现资源集约与生活便利

基于国土空间规划“ 节约集约、功能混合” 的原则来考虑，城市更新以往“ 拆旧建新” 的粗放方式不再完全适用，应更加重视存量空间的优化和复合利用。实施‘ 嵌入式’ 微更新策略，旨在实现区域功能的有机融合和一体化布局，促进服务共享，激活街区空间和闲置资源，融合住宅、商业、教育、养老、文化等功能，推动建筑功能混合利用，依法依规转换土地用途，如老旧厂房改造为文创空间可调整土地性质。重塑城市公共空间体系，以提升绿地、广场、街道等开放空间的可达性和活力，进而增强居民生活质量，提升城市宜居性。借助智能化、绿色化技术推动老旧基础设施实现升级改造，像推广装配式建筑、绿色屋顶、智能交通等方式，以此实现可持续发展的目标。通过空间复合与功能整合进行精细化的更新提升，在提升空间价值可避免大拆大建，实现社会效益与经济效益的双赢。

（三）健全体制机制保障，强化规划引领与法治支撑

若想要实现高效且有序的城市更新这一目标，就必然要构建起一套能够与国土空间规划做到相互适应匹配的制度以及政策支持的体系。首要任务是完善对城市更新至关重要的专项规划体系，确保其与国土空间总体规划及详细规划的有效衔接，明确更新单元划定、空间指标管控及实施程序等细节，弥补国土空间总体规划对城市更新系统性研究深度不足的缺陷。其次，则是应该建立起一项目全生命周期管理机制，这一机制需将立项评估、规划编制、社会参与、实施监管及效果评估等环节都包含在内，进而确保整个城市更新过程呈现出透明、规范及可控的状态。此外，还应当对城市更新立法路径展开积极探索，通过出台专门针对城市更新情况的专项法规或者条例，以此来明确相关的权责划分以及行为边界，为城市更新工作增强法治保障，同时还需配套一系列的实施保障政策，包括土地产权、金融财税、审批管理等方面。最后，构建更新项目信息平台，实现数据共享与部门协同，以提升审批效率及执行力，为规划落地及更新实施提供有力支撑。

结论：

本文通过梳理国土空间规划的核心理念与政策体系，深入剖析了当前城市更新面临的空间利用、社会结构与治理机制等关键问题，并提出多元主体参与、空间功能复合与制度保障并重的策略路径。未来，城市更新需在国土空间规划引领下实现更加精准、高效与可持续的发展，聚焦破解民生痛点问题和升城市特色魅力，推动空间资源优化配置与城市品质提升。但仍面临制度融合、利益协调和技术转化等挑战，亟需持续创新与政策完善。

参考文献：

[1]包依凡,付鹏.国土空间规划背景下老城区更新策略研究[J].住宅与房地产,2024,(12):71-73.

[2]宋金花.国土空间规划背景下的城市更新实践研究[J].住宅与房地产,2023,(30):63-65.