耕地保护的土地管理机制探讨

引言

随着城镇化进程加速，我国耕地资源保护面临前所未有的压力。传统粗放的土地管理模式已难以适应新时代高质量发展要求。基于国土空间规划体系改革背景，剖析耕地保护制度存在的结构性矛盾，关注管理机制创新与政策工具优化，旨在探索更高效的耕地保护实施路径，为实现农业可持续发展提供决策参考。

1 耕地保护的意义

耕地保护是维护国家粮食安全与生态安全的根本保障。通过科学管理耕地资源，能够确保农业生产空间稳定，为粮食持续稳产高产奠定基础。同时，健康的耕地生态系统具有涵养水源、调节气候等重要功能，对维持生物多样性和环境平衡具有关键作用。实施耕地保护还能促进农业可持续发展，避免土地过度开发导致的环境退化问题，为子孙后代保留优质农业生产资料，实现经济效益与生态效益的长期协调统一。

2 耕地保护现状分析

我国耕地面积呈现总量递减、质量分化的变化趋势。根据全国国土调查数据，近10 年耕地年均净减少约100 万亩，主要流向建设用地和生态退耕。空间分布上呈现北增南减特征，东北黑土区因开垦边际土地增加 300万亩，但南方水田减少达 650 万亩。城镇化率每提高 1 个百分点，约占用优质耕地80 万亩，耕地保护面临数量红线与质量底线的双重压力。当前我国耕地质量退化问题主要表现为土壤污染与沙化两大类型。土壤污染主要来源于重金属超标、农药残留及有机污染物积累，导致土壤生态功能受损。沙化问题则表现为表层土壤结构破坏、养分流失，在干旱半干旱地区尤为突出。此外，土壤酸化、盐渍化及有机质下降等问题也严重威胁耕地生产力。这些退化现象直接影响农作物产量与品质，对粮食安全构成潜在风险，亟需采取科学治理措施。

3 耕地保护的土地管理机制分析

3.1 法律法规体系

我国耕地保护法律法规体系以《土地管理法》为核心，确立耕地占补平衡、用途管制等基本制度，规定省级行政区耕地保有量不得低于国家下达指标。《基本农田保护条例》划定永久基本农田保护区，要求占比不低于耕地总面积 80% ，实行特殊保护。配套法规明确耕地质量等级标准，规定补充耕地必须达到 7 等以上，建立耕地保护责任目标考核机制。这些法律条款形成层级分明的规范体系，通过行政问责、生态补偿等制度工具保障实施效力。

3.2 行政管理机制

耕地占补平衡制度通过建立先补后占的审批机制，要求建设占用耕地的单位开垦同等质量和面积的耕地作为补充，确保区域耕地总量动态平衡。该制度实施中采用耕地质量等别评定体系，补充耕地需达到7 等以上标准，并通过国土变更调查进行核实验收。土地用途管制制度则依据土地利用总体规划，将耕地划分为永久基本农田、一般耕地等管控类别，通过空间准入负面清单和建设用地预审制度，严格控制非农建设占用耕地行为。两项制度配合遥感监测和土地督察手段，形成源头控制-过程监管-结果考核的全链条管理闭环。

3.3 经济激励机制

耕地保护补偿机制通过财政转移支付方式，对承担永久基本农田保护任务的农户发放年度补贴，标准通常不低于所在县市耕地流转平均价格的30% ，并建立与粮食价格联动的动态调整机制。生态补偿政策采用谁保护、谁受益原则，对实施轮作休耕、生态退耕的农业经营者，按退耕面积给予差异化补偿，重点生态功能区补偿标准提高 20‰ 。两项政策通过一卡通系统精准发放，配合耕地保护信用评价体系，对评级优良主体额外给予5%-10% 的奖励性补偿，形成基础补偿 + 绩效奖励的双重激励结构。

4 耕地保护管理机制的优化路径

4.1 完善法律法规

在完善耕地保护法律法规方面，需要构建多层级监管体系，重点强化执法威慑力。建议推行耕地保护田长制，建立省、市、县、乡、村五级网格化监管网络，配备专职执法人员，确保违法占地案件查处率达到 100‰ 同时应修订《耕地质量保护法》，明确将土壤有机质含量、重金属污染指数等18 项指标纳入法定监测范围。建立全国统一的耕地质量数据库，运用高光谱遥感技术实现每年 2 次全覆盖监测，监测精度要求达到 0.1 个质量等级。对破坏耕地行为实施黑名单制度，违法主体 5 年内不得参与土地整治项目。因此，通过设立耕地保护专项基金，确保质量监测和执法经费不低于土地出让收入的 5% ，形成长效保障机制。

4.2 优化行政管理

在优化行政管理方面，智慧监管系统的构建需要整合多源遥感数据与地面监测网络。采用卫星遥感每月开展耕地变化监测，配合无人机航测对重点区域实施季度核查，建立天地一体化的动态监测体系。通过部署物联网传感器网络，实时采集土壤墒情、pH 值、重金属含量等12 项关键指标，数据更新频率达到每日 1 次，并接入省级耕地保护大数据平台进行智能分析。跨部门协同管理需建立国土、农业、环保三部门联动的耕地保护联席会议制度，制定统一的数据交换标准，实现审批、监测、执法信息的实时共享。开发耕地保护协同办公系统，设置建设用地预审、占补平衡验收等8 个关键节点的跨部门并联审批流程，将传统串联审批时限从60 个工作日压缩至20 个工作日。同时建立联合执法机制，组建由多部门专业人员构成的耕地保护督察组，每年开展 2 次专项督察行动，确保违法问题整改率达到 95% 以上。通过构建监测-预警-处置-反馈的管理闭环，形成全过程、多维度的耕地保护监管合力。

4.3 创新经济激励

在创新经济激励机制方面，建议建立耕地保护补偿标准的动态调整模型，将补偿金额与当地耕地流转市场价格、粮食产量及农民收入水平挂钩。对永久基本农田实施分级补偿制度，依据耕地质量等别如 1-3 等田补偿系数1.5，4-6 等田1.2，7-10 等田1.0 实行差异化补贴，确保农户年补偿收益不低于土地流转收入的 80‰ 。同时引入耕地保护绩效奖励机制，对连续 3年耕地质量提升的经营者给予额外 20% 的奖励性补偿。市场化交易机制可试点推行耕地占补平衡指标交易，建立省级交易平台，采用基准价+浮动溢价的定价模式。允许生态保护重点区域通过耕地质量提升项目生成指标，在省内进行有偿转让，交易价格不低于同类建设用地指标的 60‰ 。探索建立耕地碳汇交易体系，将土壤固碳量如每公顷年固碳量 2-5 吨纳入碳市场交易范畴，形成保护-增值-交易的良性循环机制。通过设立耕地保护绿色金融产品，对参与耕地保护的市场主体提供贴息贷款等优惠政策，激发多元主体参与积极性。

结束语

总之，耕地保护的土地管理机制优化是一项系统工程，需要法律、行政和市场手段的协同发力。未来应进一步强化科技赋能，推动卫星遥感、大数据等技术在监管中的应用，同时完善跨区域补偿机制。

参考文献

[1]张宝君.加强耕地永久保护利用夯实农垦高质量发展根基[J].中国农垦,2024,(12):5-7.

[2]张兰.城市化进程中耕地保护与土地利用效率提升研究[J].农业开发与装备,2024,(11):112-114.

[3]李孟楠.村镇土地管理中耕地保护的策略分析[J].农业开发与装备,2024,(10):109-111.

[4]赵晶,成婧文,浦男萍,谢恩怡,赵振庭,党昱譞,廖宇波,陈文广,孔祥斌.休养生息制度背景下耕地保护政策体系研究[J]. 中国农业大学学报,2024,29(09):1-14.

[5]林晓菲,汪洋,王寸婷.耕地保护管理系统设计与实现[J].现代测绘,2024,47(04):70-73.