“医养结合”养老模式的政策瓶颈与突破对策

一、引言

在全球人口老龄化趋势不可逆转的背景下，我国正经历着历史上规模最大、速度最快的老龄化进程。截至 2024 年底，65 岁以上老年人口占比已突破 15% ，失能、半失能老人规模超过 4000 万，传统家庭养老功能弱化与机构养老资源不足的结构性矛盾日益凸显。作为整合医疗资源与养老服务的新型模式，“医养结合”被视为应对老龄化挑战的关键抓手。然而，从政策实践看，该模式在制度设计、服务供给、监管评估等环节仍存在显著瓶颈，亟待通过系统性政策创新实现突破。

二、现状及政策瓶颈

（1）现状

自 2015 年《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》发布以来，我国已初步构建“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系[1]。截至 2024 年，全国建成医养结合机构 9600 余家，提供床位超 220 万张；超过 90% 的医疗机构开设老年人就医绿色通道，65%的养老机构具备基本医疗服务能力。但区域间发展失衡问题突出，东部地区医养结合床位使用率超过 80% ，而东北地区不足 45% 。服务模式上，医疗机构与养老机构“物理叠加”现象普遍，真正实现医疗、护理、康复全流程整合的机构不足 15% 。政策执行层面，医保支付、长期护理保险等配套制度滞后，导致服务供给成本与收益倒挂，市场主体参与意愿不足。

（2）当前政策体系存在三重结构性矛盾

1.部门协同机制缺失。医疗、民政、社保分属不同管理部门，政策制定与执行呈现碎片化特征。例如，医疗机构纳入医养结合体系的资质认定由卫健委负责，养老服务补贴发放由民政部门管理，医保结算权限归属医保局，多头管理导致政策衔接成本高昂。

2.资源适配效率不足。三甲医院资源向养老领域下沉缺乏动力机制，基层社区医疗中心又面临设备老化、人才匮乏等问题。数据显示，二级以下医院床位空置率超过 30% ，而养老机构的医疗需求满足率不足 50% ，资源错配现象严重。

3.可持续筹资模式尚未建立。长期护理保险试点覆盖仅 49 个城市，个人、医保、财政分担比例缺乏统一标准，商业保险参与度不足 5% 。以北京某中端医养结合机构为例，月均费用达 8000 元，远超城镇职工平均养老金水平（3200 元），支付能力缺口显著。

三、政策瓶颈的深层解析

（1）制度设计层面的路径依赖

现有政策多延续“医疗”与“养老”二元分割的思维惯性。医疗机构执行 DRG/DIP 支付方式改革后，老年患者因住院周期长、并发症多导致医保超支风险增加，医院主动承接医养服务的积极性受挫。养老机构则因土地性质限制（划拨用地占比超 70% ）难以引入社会资本进行医疗设施升级，形成“医强养弱”或“养强医弱”的双向困境。

（2）服务供给体系的结构性失衡

人才培养滞后成为关键掣肘。全国开设老年医学专业的医学院校不足120 所，年均培养专业人才仅 3000 人，而行业需求缺口超过 50 万人。现有医护人员缺乏老年综合征多学科诊疗能力，养老机构护理人员持证率不足 40% ，专业照护质量难以保障。

（3）技术融合应用的创新不足

信息化平台建设滞后导致“信息孤岛”现象突出。医疗机构电子健康档案与养老机构信息系统数据互通率不足 35% ，急救响应、慢病管理、康复跟踪等场景难以实现全流程数字化协同[2]。智能穿戴设备在跌倒监测、用药提醒等功能上的适老化设计不足，技术应用与需求匹配度低。

四、突破对策与政策创新方向

（1）构建跨部门协同治理框架

建立国家老龄事务统筹协调机制，整合卫健、民政、人社等部门职能，制定医养结合服务国家标准。在市级层面推行“医养结合服务联合体”试点，以三甲医院为技术支撑，整合社区医院、护理院、日间照料中心形成服务网络。借鉴日本“介护保险”经验，建立全国统一的长护险筹资与待遇清单制度，明确医保、长护险、商保支付边界。

（2）创新资源适配与激励机制

实施“梯度化”资源调配策略：在中心城区推广“社区嵌入式医养服务”，利用闲置医疗资源改造护理型床位；在远郊地区发展“田园康养社区”，结合乡村振兴政策盘活集体建设用地。建立“服务量 × 质量”双维度补贴机制，对开展家庭病床、上门巡诊的机构给予差异化财政支持。探索“医疗设备融资租赁”模式，降低养老机构初期投入成本。

（3）打造人才支撑与技术融合双引擎

构建“院校教育+继续教育 临床实训”三位一体培养体系，在高职院校开设医养结合订单班，将老年照护技能培训纳入全科医生继续教育学分考核。开发 AI 辅助诊疗系统，建立老年慢病知识图谱，通过智能预警降低急诊转诊率。推广 5G+智慧养老应用场景，如远程心电监护、AI 跌倒检测等，构建“云端医院-社区驿站-家庭终端”三级应急响应网络。

（4）培育多元参与的市场生态

鼓励保险机构开发“医养结合”专属保险产品，探索“保险+服务”模式。支持国有企业通过 PPP 模式参与医养基础设施建设，引导社会资本通过 REITs 等金融创新盘活存量资产。建立医养结合服务信用评价体系，定期发布机构“白名单”，形成市场良性竞争机制。

五、结论与展望

破解“医养结合”政策瓶颈，本质是重塑老龄社会治理体系。需从“碎片化修补”转向“系统性重构”，以需求为导向构建制度框架，以技术为纽带促进服务融合，以机制创新激活市场活力。未来随着人工智能、生物传感等技术的成熟，医养结合将向“预防-治疗-康复-健康管理”全周期演进。政策制定者需保持战略定力，在制度设计上预留技术创新接口，在资源配置中强化韧性机制，真正实现“老有所医”向“老有善养”的跨越升级。

参考文献

[1]周秀芝，刘俊杰，石德文，等.健康视域下我国医养结合研究现状及热点分析[J/OL].中国医院统计，1-7[2025-04-06].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/37.1254.C.20250331.1509.024.html.

[2]焦雯，耿树莉，李薇，等.全链式智慧医养结合模式下养老机构发展现状研究[J].黑龙江科学，2025，16（05）：6-10.