土地复垦项目后期管护缺失问题及长效机制构建

引言

土地复垦作为落实“ 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地” 基本国策的关键举措，旨在对采矿、建设、灾害等因素导致破坏的土地进行系统整治，恢复其生产效能或生态价值。因此，深入分析后期管护环节存在的问题，探索建立长效保障机制，对于提升土地复垦质量、促进土地资源可持续利用具有积极意义。

1 土地复垦项目后期管护缺失的主要问题

1.1 管护责任主体模糊，协同机制缺位

土地复垦项目涉及政府部门、项目业主、乡镇村集体、农户等多元主体，在后期管护实践中，不同主体间的权责衔接与协同管理仍存在优化空间：

责任界定有待明晰：部分复垦项目在竣工验收后，管护主体与责任范围尚未通过规范性文件充分明确。实践中观察到，政府主导的复垦项目移交村集体后，由于基层管护资源与能力存在客观局限，易出现管理责任追溯现象；企业投资项目因经营战略调整，也可能导致管护工作阶段性衔接不足，影响复垦区域持续性维护。

部门协作机制需完善：国土、农业、林业、水利等部门在复垦管护工作中承担着不同专业职责，但在实际执行层面，跨部门协同机制仍有提升空间。以土壤改良与植被养护工作为例，相关部门若未能建立有效沟通渠道，各自推进的管护措施可能存在实施时序或技术标准的差异，进而影响综合管护成效。

使用主体参与度可进一步提升：作为复垦土地的实际利用者，承包农户在管护工作中的参与程度存在较大提升潜力。调研发现，部分农户对管护责任认知存在偏差，同时土地权属稳定性、承包周期等因素也可能影响其长期投入意愿，导致复垦土地在实际利用过程中更倾向于短期经营策略。

1.2 资金保障机制不健全，管护投入不足

后期管护涉及灌溉设施维护、植被养护、土壤监测等多方面持续性资金需求，当前资金筹措与使用环节仍有提升空间：

资金供给稳定性待加强：现阶段复垦项目管护资金主要来源于前期结余或临时性财政支持，尚未形成稳定的长效保障机制。部分地区项目验收后仅预留一年管护资金，后续因财政统筹安排等因素，难以持续保障水利设施维护等必要支出。

资金使用效能仍有优化空间：在资金管理过程中，部分地区存在重分配轻监管现象，导致资金未能充分发挥效益。个别区域因统筹协调不足，出现管护资金用途调整情况，影响复垦区域植被正常灌溉；另有地区因管护方案系统性不足，资金多集中于基础物资采购，对土壤生态修复、生态廊道建设等长远性工作投入相对有限。

社会资本参与度存在提升潜力：受投资回报周期长、收益预期不确定性等因素影响，社会资本参与复垦后期管护的积极性有待进一步激发。以生态修复类项目为例，湿地、林地等区域的生态效益转化路径相对复杂，客观上增加了市场化融资难度。

2 土地复垦项目后期管护长效机制的构建路径

2.1 构建多元协同的责任体系，明确管护主体权责

2.1.1 厘清主体责任边界

可考虑制定《土地复垦后期管护责任清单》，对政府、企业、村集体、农户的权责予以明确。其中，政府可承担统筹协调与监管考核职能，企业宜对自有复垦项目履行终身管护责任，村集体可负责集体复垦土地的日常组织工作，农户则可对承包地块承担相应的直接管护义务。

探索推行“ 管护协议” 制度，在复垦项目验收环节，建议由国土部门牵头，组织相关主体签订书面协议，就管护范围、期限（耕地或许可设定不少于5 年，生态用地或可设定不少于10 年）、措施及违约责任等内容作出约定。

2.1.2 建立跨部门协同机制

可尝试成立由国土、农业、环保、林业等部门共同组成的联合管护办公室，每月定期召开协调会议，以此解决管护过程中出现的交叉问题。比如，针对复垦区土壤与植被协同修复需求，农业部门可提供土壤检测数据，林业部门可制定相应的植被抚育方案。

探索推行“ 一张图” 管理模式，整合各部门监测数据，构建复垦区管护信息共享平台，实现问题线索的及时推送与处理。

2.2 创新资金筹措与管理机制，保障管护投入可持续

2.2.1 建立多元化资金池

考虑在财政预算中设立“ 复垦后期管护资金” 专项，建议按复垦面积每亩每年50 元及以上的标准纳入年度预算安排，并根据经济发展情况适时调整；

可探索从土地出让收益、矿山企业税费等渠道，合理提取一定比例资金充实管护资金来源，部分地区实践显示，如煤矿企业按吨煤 0.5 元计提复垦管护基金具有可行性；

对于具备生态价值与经济潜力的复垦区域，如经济林种植区、观光农业园区等，可尝试通过 PPP 等市场化模式引入社会资本参与，在保障项目管护质量的同时，为投资方提供合理收益空间。

2.2.2 提升资金使用效能

建议制定差异化的资金使用规范，例如针对耕地管护可重点保障土壤改良和灌溉排水设施维护，林地管护关注乡土树种培育和病虫害防治，湿地管护则聚焦水位调节与生物多样性保护；

探索实施“ 以奖代补” 激励机制，依据管护成效进行资金分配，对取得突出生态效益的项目给予适当奖励支持。

2.2.3 完善资金监管体系

可尝试运用“ 区块链 + 资金监管” 技术，实现管护资金流转全程透明可追溯；

引入第三方专业审计机构，每年对资金使用情况进行专项核查，并将审计结果依法依规向社会公开。

2.3 完善技术标准体系，提升管护科学性

2.3.1 制定分类管护技术规程

考虑到不同复垦类型（如采矿塌陷区、灾毁耕地、城镇闲置用地）与区域特点（如干旱区、湿润区、丘陵山地），可探索编制差异化管护手册。例如，在西北干旱区复垦耕地，或可着重关注节水灌溉与土壤保墒技术的应用；南方丘陵区或许能将重点放在水土保持与植被混交模式的研究与实践上。

尝试将传统经验与现代技术相结合，比如推行“ 农民技术员 + 科研团队”的协作模式。据部分实践案例显示，当老农凭借经验指导轮作制度，科研人员提供土壤检测等服务时，复垦区耕地肥力在 3 年内或有一定程度的提升，如部分区域达到了 20‰

2.3.2 建立动态监测网络

于复垦区合理布置土壤传感器、气象站等监测设备，对土壤pH 值、含水率、植被覆盖率等指标进行实时观测，相关数据可尝试接入县级智慧管护平台。

每隔 3 年开展一次生态系统综合评估，引入“ 生态系统服务价值” 指标（如固碳量、水源涵养量），以此对管护成效进行较为全面的分析与衡量。

结束语

土地复垦项目后期管护作为贯穿项目生命周期的重要环节，其管理成效不仅关系前期投入能否实现预期效益，也对区域生态环境稳定存在潜在影响。建立多方参与的责任协同机制，探索多样化资金保障模式，或可进一步提升土地复垦成果的可持续性，促进生态价值、经济价值与社会价值的有机统一。后续可结合数字化管理手段与生态修复新理念，持续探索管护模式创新路径，为土地资源的科学利用和生态文明建设提供有益参考。

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