城市土地利用效率评价与优化策略

引言

在当前新型城镇化加速推进的大背景下，我国城市建成区面积呈现出年均增长约 3% 的态势。然而，土地资源的有限性与城市发展需求的无限性之间的矛盾变得越来越明显，日益突出。在一些城市中，可以观察到建设用地的低效扩张现象，以及工业用地闲置率超过 15% 的问题。这些问题的存在不仅导致了宝贵的资源被浪费，而且严重制约了城市实现高质量发展的能力。因此，科学地开展土地利用效率的评价工作，并探索系统性的优化策略，已经成为解决城市发展难题、实现精明增长的关键路径。深入研究这一领域，对于提升城市的竞争力以及践行生态文明的理念，都具有极其重要的现实意义。

一、城市土地利用效率评价指标体系构建

（一）评价指标选取原则

构建评价指标体系需遵循四大原则：其一，系统性原则要求从经济产出、社会服务、生态承载等多维度构建指标框架，避免单一视角局限；其二，科学性原则强调指标设计应基于土地经济学理论，确保逻辑严密、计算规范；其三，可操作性原则注重数据来源的可靠性与获取便捷性，优先选用统计年鉴、官方报告等权威数据；其四，动态性原则预留指标调整空间，适应城市发展阶段变化。

（二）具体评价指标

基于上述原则，构建三级指标体系：

经济效益维度：设置地均 GDP（万元 / 公顷）、地均固定资产投资（万元 / 公顷）、工业用地地均产值（万元 / 公顷）等指标，重点衡量土地经济产出能力。例如，深圳前海片区通过产业升级，地均 GDP 达 150 亿元 / 公顷，显著高于全国平均水平。

社会效益维度：包含人均道路面积（㎡ / 人）、公共服务设施覆盖率（%）、保障性住房占比（ % ）等指标，反映土地利用对民生保障的支撑作用。以杭州为例，通过优化用地布局，公共服务设施 15 分钟生活圈覆盖率提升至 92%_⨀ 。

生态效益维度：选取绿地率（ % ）、工业废水达标排放率（ % ）、生态用地占比（ % ）等指标，量化土地利用的生态环境影响。新加坡通过 “花园城市” 战略，将生态用地占比提升至 47% ，有效改善人居环境。

二、城市土地利用效率评价方法

（一）熵值法

熵值法通过计算指标信息熵确定权重，属于客观赋权法。其核心步骤包括：首先对原始数据进行标准化处理，消除量纲差异；其次计算各指标信息熵，熵值越小表明该指标提供的信息越多；最后根据信息熵冗余度确定权重，避免主观因素干扰。该方法在长江经济带城市土地效率评价中广泛应用，权重计算结果与实际发展特征高度契合。

（二）数据包络分析（DEA）

DEA 基于线性规划理论，通过构建生产前沿面评估决策单元效率。以城市为决策单元，将建设用地面积、固定资产投资等作为投入指标，GDP、就业人数等作为产出指标，可直观判断城市土地利用是否有效。例如，通过对京津冀城市群的分析，发现部分城市存在投入冗余与产出不足并存的问题，为优化方向提供量化依据。

（三）主成分分析法

该研究采用降维技术，将多个相关指标转化为少数互不相关的主成分，从而在保留原始信息的同时简化计算过程。在粤港澳大湾区城市评价的应用中，主成分分析法成功地将 12 项指标压缩为经济驱动、生态保护、社会发展三个主成分，有效地揭示了土地利用效率的关键影响因素。

三、城市土地利用现存问题

（一）规划引领作用不足

部分城市土地利用总体规划与城市发展战略脱节，存在 “重增量开发、轻存量优化” 现象。如某二线城市工业用地占比长期超过 35% ，远超国家25% 的推荐标准，导致居住与产业空间失衡，通勤成本增加 18% 。同时，多规冲突问题突出，自然资源、住建等部门规划缺乏协同，造成土地用途变更频繁，开发成本上升。

（二）用地结构失衡

全国城市建设用地结构调查显示，商业服务业用地占比持续上升，而公共管理与公共服务用地占比不足 12% ，低于国家标准 5 个百分点。部分城市过度追求土地财政收益，大规模出让商业住宅用地，导致教育、医疗等公共服务设施供给不足。此外，生态用地碎片化问题严重，城市绿道网络连通率不足 60% ，削弱生态系统服务功能。

（三）利用方式粗放

第三次全国国土调查数据显示，全国城镇低效用地面积超 50 万公顷，部分工业园区容积率低于 0.8。土地闲置问题突出，因产业转型滞后、审批流程冗长等原因，造成土地批而未供、供而未用现象。同时，地下空间开发利用不足，多数城市地下空间利用率不足 30% ，远低于东京、新加坡等国际城市水平。

（四）制度保障体系不完善

土地市场机制存在缺陷，工业用地协议出让比例过高，导致价格扭曲。土地产权制度改革滞后，集体经营性建设用地入市范围受限，阻碍城乡要素流动。此外，土地全生命周期管理制度尚未健全，缺乏对土地开发、利用、退出的动态监管，难以有效遏制低效利用行为。

四、城市土地利用效率优化策略

（一）强化规划引领作用

推进 “多规合一” 改革，建立自然资源部门牵头、多部门协同的规划编制机制。运用大数据、GIS 技术开展城市空间分析，精准识别低效用地潜力区。例如，上海通过 “城市体检” 机制，每年更新土地利用潜力数据库，为规划调整提供科学依据。同时，加强规划实施监督，建立动态评估与调整机制，确保规划刚性约束。

（二）优化用地结构布局

实施 “退二进三” 战略，推动中心城区工业用地向产业园区集中，腾挪空间用于公共服务设施建设。以成都为例，通过工业用地有机更新，新增社区养老服务设施 320 处。构建 “15 分钟生活圈” 用地布局模式，按照千人指标配置教育、医疗、文体设施。加强生态空间保护，划定城市生态红线，建设环城绿带、楔形绿地，提升生态连通性。

（三）推进土地集约利用

严格执行建设用地使用标准，提高工业用地准入门槛，将亩均税收、研发投入强度等纳入供地评价体系。推广 “标准地” 出让模式，浙江通过该模式使工业用地亩均税收提高 23% 。鼓励建设多层厂房、地下停车场等立体空间，深圳某产业园区通过垂直开发，土地利用效率提升 3 倍。开展全域土地综合整治，推进城中村、老旧小区改造，盘活存量用地。

（四）完善制度保障体系

深化土地要素市场化配置改革，扩大工业用地弹性出让、长期租赁范围。建立城乡统一的建设用地市场，允许集体经营性建设用地直接入市交易。健全土地全生命周期管理制度，利用遥感监测、物联网技术实现动态监管。建立低效用地退出机制，对闲置超两年的土地依法收回，提高土地流转效率。

五、结论

提升城市土地利用效率是实现高质量发展的必由之路。通过构建科学的评价指标体系与多元评估方法，能够精准诊断土地利用症结。针对规划滞后、结构失衡等问题，需从强化规划引领、优化空间布局、创新制度供给等方面系统施策。未来，随着国土空间规划体系完善与智慧城市建设推进，应持续探索土地利用效率提升的新技术、新模式，推动城市从外延扩张向内涵式发展转型，实现土地资源的可持续高效利用。

参考文献

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