区域环境协同立法的现状和路径

区域协同立法是新时代深入实施区域协调发展战略的现实需要，是推动区域立法工作迈上新高度的客观要求。2023 年 3 月《中华人民共和国立法法》修订通过，区域协同立法入法为地方开展立法协作提供了规范依据和制度供给，将推动区域立法活跃化。

就生态环境领域而言，不少地区通过区域协同立法，有力破解了环境治理难题。通过对区域环境协同立法实践的观察，不难发现其多集中于河流湿地保护、大气污染等生态环境领域。故本文拟对环境领域协同立法现状加以梳理，针对其存在的问题提出相应的解决路径。

1.区域环境协同立法的现状

区域环境协同立法指跨行政区划的地方立法主体或某一完整的生态系统涉及的两个或两个以上地方立法主体，在立法过程中平等协商、互相配合，制定相对统一的地方环境立法的法律活动。???目前，我国在生态环境领域的协同主要有河流领域、湿地领域、大气污染领域、山岳型领域。综合不同环境领域协同立法状况，可根据协同立法主体的地位和层级划分为省际之间协同立法、省内市际之间协同立法、跨省市际之间协同立法。

1.1 区域环境协同立法的形式

首先，省际之间协同立法顾名思义就是省与省之间的立法机关就有关公共事项进行立法协商沟通。在生态环境保护领域，此种协同立法是最为普遍的形式。譬如，2021 年云南、贵州、四川三省的省人大常委会同步审议通过了关于加强赤水河流域共同保护的决定和三省各自的赤水河流域保护条例，并于当年 7 月 1 日实施。

其次，省内市际之间协同立法系在本省行政区域内由设区的市之间进行立法协同。随着设区的市经济不断发展，日益呈现出许多治理难题，有的问题涉及好几个设区的市，需要协同立法加以解决。例如，黑龙江省佳木斯市和鹤岗市开展协同立法加强嘟噜河湿地保护，分别制定了《佳木斯市嘟噜河湿地保护条例》、《鹤岗市嘟噜河湿地保护条例》。

最后，跨省市际之间协同立法是跨越省级行政区划的设区的市之间就相关事项进行协商立法。例如，面对酉水河监管治理难题，由湖北省恩施州人大常委会与湖南省湘西州人大常委会牵头发起，探索以跨行政区域协同立法的方式制定酉水河保护条例，这是我国市州级地方人大协同处理区域公共事务的一次有益尝试。

2.区域环境协同立法的困境

在环境保护领域，采取区域协同立法打破了环境治理彼此各自为营的壁垒。与此同时，伴随区域协同立法的纵深推进，在协同立法中亦呈现出片面追求文本内容上的一致性而忽略地方差异性、作为协同立法主体的人大始终处于缺席状态等问题，故需要进一步予以澄清。

2.1 片面追求文本内容上的一致性而忽略地方差异性

在协同立法过程中，区域立法主体认为协同立法就是对协同事项通过交流协商在立法上达成一致性进而反映在法律文本内容上的趋同。有论者认为，“当“协同”概念进入近现代，意涵指向呈现单一化朝向。主要辞书将“协同”解释为动词，意为“协助；会同”和“互相配合”。这种协同的目标指向较为单一，主要指代了双方或多方共同行动的一种合作活动。”[2]黑龙江省佳木斯市和鹤岗市进行协同立法分别制定《佳木斯市嘟噜河湿地保护条例》、《鹤岗市嘟噜河湿地保护条例》，条例采取整体协同的形式，表述内容基本一致。这种一味迎合文本内容上的一致性而忽略地方差异的做法固然强化了协同的强度、提升了协同的效率，但未能兼顾地方特性，可能会被贴上立法抄袭、立法复制的标签。

2.2 作为协同立法主体的人大始终处于缺席状态

现行《立法法》以及《地方组织法》均规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常委会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。由此可知，区域协同立法的主体包括省市两级的人大和人大常委会。但遗憾的是，作为区域协同立法主体的人大似乎从未真正出场过，在环境领域的协同立法几乎看不到人大的身影。现今，在如上所示例的环境协同立法中，全部都是经由人大常委会之手对各环境领域展开的协同立法，人大协同立法处于

零突破状态。

3.区域环境协同立法的解决路径

区域协同立法作为新的立法形式有许多新的问题不断在立法活动中显现出来，这些问题的形成，或来自制度设计层面，或来自观念固化层面，需要提出相应的解决路径予以回应上述问题。

3.1 采用基本相同型协同立法以兼顾地方差异性

有学者将区域协同立法划分为完全一致型、基本相同型和核心协同型协同立法三种类型，完全一致型产生同一性的法律文本，基本相同型兼具区域统一性和地方特性，核心协同型的立法文本趋同性最弱、政策距离最远，但地方特性最明显、可操作性强。[3]就环境治理领域而言，采取基本相同型协同立法较为妥当。区域协同立法重在“协同”，要凸显协同、求同存异，以“求同”为基础的流域保护区域协同立法也需要关注“求异”的问题，对本行政区域内的流域保护问题进行有效规制。[4]例如，攀枝花市和凉山州开展安宁河流域保护条例协同立法，在核心内容上保持完全一致，在水利工程保护、文化保护与传承具体对象上保留了攀枝花市、凉山州独有特色，这一示例充分说明基本相同型协同立法是行之有效的。

3.2 发挥人大协同立法的作用以打破缺席之状态

如上所述，纵然人大也是区域协同立法的主体，但在协同立法实践中却丝毫找寻不到其踪迹，使得区域协同立法为人大常委会所垄断即主体单一化。当下，人大在区域协同立法中无所作为，盖受其会期和会议次数的影响。为了更好发挥人大在协同立法中的主导作用，必须打破这种缺席状态。

地方人大应适当增加开会次数和延长会期时长，法律规定每年至少举行一次会议，也即举行一次会议是底线要求，地方人大完全可以根据需要调整会议举行次数，不必只限于一次。至于会期多长应由会议议程事项的多少、繁简难易的程度进行适当安排。尤其如区域协同立法牵涉多方利益、多个主体，自然须颇费时间进行商议，若优先讨论区域协同立法事项，则导致因会期时间太短而挤占了其他事项的讨论时间，故延长会期时长或可一试。

4.结语

区域协同立法作为《立法法》所新增的一种立法形式，在实施中也逐渐开始暴露出前期所未呈现出来的问题。当然，这些问题的存在是偶然与必然的结合，如何解决是区域环境协同立法所面临的难题。总之，区域环境协同立法是生态文明建设的题中应有之义，应当加强区域间的协同合作，打破治理上、行政上的壁垒，攻克环境治理方面的难关，切实运用好区域协同优势，为建设美丽的社会主义现代化强国贡献区域经验和法治智慧。

参考文献

[1]孟春阳,陈沫霖.区域环境协同立法的差异性与统一性[J].江西理工大学学报,2023,44(05):29-36.

[2]单学鹏.中国语境下的“协同治理”概念有什么不同?——基于概念史的考察[J].公共管理评论,2021,3(01):5-24.

[3]陈倩.长三角生态环境协同立法的现状、挑战与对策[J].南通大学学报(社会科学版),2024,40(01):69-82.

[4]王敏.流域保护区域协同立法的功能定位与规范进路[J].中国环境管理,2024,16(02):121-128.

注

[1]孟春阳,陈沫霖.区域环境协同立法的差异性与统一性[J].江西理工大学学报,2023,44(05):29-36.

[2]单学鹏.中国语境下的“协同治理”概念有什么不同?——基于概念史的考察[J].公共管理评论,2021,3(01):5-24.

[3]陈倩.长三角生态环境协同立法的现状、挑战与对策[J].南通大学学报(社会科学版),2024,40 (01):69-82.

[4]王敏.流域保护区域协同立法的功能定位与规范进路[J].中国环境管理,2024,16(02):121-128.