乡村振兴背景下集体建设用地报批策略

一、引言

乡村振兴战略旨在解决社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标与民族复兴，涵盖产业、生态等多维度目标。土地是乡村发展的核心要素，其配置与利用直接影响战略成效。集体建设用地作为乡村土地重要组成，在产业发展、基建完善、公共服务提升中不可或缺。科学合理的报批流程，能助力乡村引入项目，推动产业融合，改善民生，激发经济活力。因此，探究乡村振兴背景下集体建设用地报批策略，对推动乡村高质量发展意义重大。

二、集体建设用地报批面临的困境

2.1 规划与现实脱节

部分乡村编制规划时未深入调研发展现状与趋势，盲目规划大规模产业项目用地，因缺乏产业基础与市场条件，导致土地闲置浪费。同时，规划忽视村民居住需求，村庄布局与建设用地安排不合理，引发村民抵触，增加报批阻力。随着乡村新业态不断涌现，老旧规划难以适配，许多符合发展需求的项目因规划不符无法报批。

2.2 审批流程复杂

集体建设用地报批涉及省、市、县等多层级政府部门及多领域职能单位，纵向审批层级划分过细、横向部门权责边界模糊，流程呈现“层级多、标准杂、周期长”特征。省、市、县三级审批机关对申报材料要求差异明显，省级侧重宏观政策合规性审查，市级聚焦区域发展协调性审核，县级注重落地实操性核查。横向多部门审批标准不统一、数据系统独立运行，申报主体需重复提交材料，部门间数据核验常因标准差异致审批延误。层级性与部门性审批壁垒推高制度性交易成本，还可能引发项目“合法合规性”争议，制约集体建设用地高效报批。

2.3 利益协调失衡

报批涉及多方利益，但利益分配机制不完善。地方政府征地补偿低，未保障农民长远生计，引发农民抵触；农村集体经济组织监管缺失，存在利益分配不公、资产流失问题；企业过度逐利，忽视农村环境与农民权益，各方矛盾阻碍报批工作推进。

2.4 监管机制缺失

项目获批后，建设用地使用监管薄弱。企业擅自改变土地用途、违规建设现象频发，且缺乏对土地闲置的有效处罚措施。基层监管力量不足、技术手段落后，难以实现对集体建设用地的实时全面监管，违法违规行为难以及时查处，扰乱土地管理秩序。

三、乡村振兴背景下集体建设用地报批策略

3.1 科学规划引领，奠定报批基础

科学合理的规划是集体建设用地报批的前提和基础。乡村应立足自身资源禀赋、产业基础和发展需求，结合国土空间规划编制工作，科学划定村庄建设边界和产业发展区域。在规划过程中，充分征求村民意见，尊重村民意愿，确保规划内容符合乡村实际和村民利益。同时，加强对乡村发展趋势的研究和预判，预留一定的弹性发展空间，以适应未来产业升级和发展模式创新的需求。例如，对于具有旅游资源优势的乡村，可以在规划中合理布局旅游服务设施用地，为乡村旅游产业的发展提供保障；对于以特色农业为主导的乡村，则应重点规划农产品加工、仓储物流等产业用地，促进农业产业链的延伸。

3.2 优化审批流程，提高报批效率

针对集体建设用地报批中省、市层级审批标准不一、资料要求差异化导致的效率瓶颈，需构建跨层级、跨部门的统一审批规范体系，通过标准化、信息化、协同化改革破解流程堵点。

在跨层级标准统一方面，需打破“省级严、市级繁、县级细”的层级性差异，明确省、市、县三级审批机关对申报材料的共性要求，整合土地规划合规性审查、生态保护论证等重复事项，制定《集体建设用地报批标准化材料清单》。该清单需涵盖土地权属证明、项目规划方案、补偿安置协议等核心要件，统一材料格式、内容深度及填报标准，确保同一类型项目（如乡村产业用地、基础设施用地）在不同层级审批中提交材料“一次成型、全域通用”，避免申报主体因层级差异反复调整材料。

在材料流转机制创新方面，推行“一套材料管全程”模式。以县级初审为起点，建立省市县三级共享的电子材料库，申报主体一次性提交全套材料后，后续层级审批机关直接调取电子档案进行审核，无需重复提交土地勘测定界图、环境影响评价报告等通用文件。此举可压缩材料准备周期30% 以上，同时通过电子留痕确保材料可追溯、可复用，减少人工传递损耗与重复审核成本。

在跨部门协同审批方面，依托政务服务平台打通自然资源、农业农村、生态环境等部门的审批系统壁垒，建立“并联审批”模块。各部门同步审核用地合规性（如国土空间规划匹配度）、产业政策适配性（如乡村振兴产业目录兼容性）、环境影响可行性等事项，统一出具联合审查意见，取代传统“串联式”审批模式。例如，农用地转用审批中，自然资源部门审核土地用途调整，农业农村部门同步核验耕地保护措施，生态环境部门并行审查污染防治方案，最终由牵头部门汇总形成综合审批结论，实现“一次申报、多方联审、限时办结”，破解部门标准冲突与数据孤岛问题，将审批周期从“数月”压缩至“旬级”单位。

3.3 协调利益关系，促进和谐发展

建立公平合理的利益分配机制，充分保障政府、农村集体经济组织和农民的合法权益。在征地补偿方面，制定科学合理的补偿标准，综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，确保农民得到合理的补偿。同时，通过留地安置、就业安置、社会保障安置等多种方式，解决农民的长远生计问题。对于农村集体经济组织，加强对集体资产的管理和监督，规范集体建设用地的开发利用和收益分配，确保集体经济组织的资产保值增值，增加农民的财产性收入。引导企业在参与乡村项目建设时，注重与农村集体经济组织和农民的合作，通过入股、联营等方式，实现利益共享，促进乡村和谐发展。

3.4 强化全程监管，规范用地行为

加强对集体建设用地报批全过程的监管，建立健全事前、事中、事后监管体系。事前，严格审查项目申报材料的真实性和合法性，确保项目符合乡村振兴规划和产业政策要求；事中，加强对项目建设过程的监督检查，及时发现和纠正擅自改变土地用途、超面积建设等违法违规行为；事后，对项目建成后的用地情况进行跟踪评估，对土地闲置、浪费等问题依法依规进行处理。建立健全土地执法监察联动机制，加强自然资源、农业农村、住建等部门之间的协作配合，形成监管合力。同时，充分发挥社会监督作用，鼓励村民和媒体对集体建设用地使用情况进行监督举报，及时发现和查处违法违规行为，维护土地管理秩序，保障乡村振兴战略的顺利实施。

四、结论

在乡村振兴进程中，集体建设用地报批是关键环节。当前，报批存在规划脱节、指标不足、审批繁琐、利益失衡及监管缺失等问题。为此，需采取科学规划、优化审批流程、平衡利益关系、强化全程监管等策略。这些策略相辅相成，规划指引方向，指标保障发展，流程提升效率，利益协调促进和谐，监管维护秩序。唯有将其系统应用于实践，方能提升报批质效，夯实乡村发展的土地根基，推动乡村实现产业、生态、治理等全方位振兴。

参考文献：

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[2]林坚，周琳，杜长育.乡村振兴视角下集体建设用地利用策略思考[J].农业经济与管理 ，2018，（05）：5-10.

[3] 周莉 . 乡村振兴背景下乡村产业建设用地模式研究 [D]. 南昌大学 ，2023.

作者简介 ： 李敏志 （1980.7-），女，汉族，湖南省涟源市，本科，工程师，研究方向： 用地报批