山海协作推动共同富裕的实践困境与优化路径研究

2023 年 9 月，习总书记在考察期间，要求“在推进共同富裕中先行示范”。二十多年的实践表明，作为促进区域协调发展的一项战略举措，山海协作的运行机制与共同富裕的内在要求存在高度契合。可以说，缩小区域间差距是实现共同富裕的着力点。而在新时代共同富裕目标导向下，从山区县的视角来看，山海协作还存在长效机制不健全、持续造血功能薄弱、缺乏政府统筹合作等瓶颈。因此，优化山海协作实践路径，进一步缓解区域发展不平衡问题，助力缩小“三大差距”实现共同富裕目标是当前学术界的重点研究方向。

一、山海协作的实践探索

地处西部，属于省内区域发展相对薄弱地区。省委、省政府高度重视的社会经济发展，将作为实施山海协作工程的一个主要阵地。自 2002 年 4 月“山海协作工程”开始实施以来，市委、市政府高度重视“山海协作工程”的全面深入推进，在产业、社会、生态等方面，科、教、文、卫、体等领域长期进行科学实践。基于山海协作初步确立、深入探索、高质量发展三个主要发展阶段，山海协作经历了从单向输血到培育造血，再到双向赋能的深刻变革。

（一）做法成效

山海协作实施二十多年来，不断探索升级山海协作模式，在产业协作、社会民生、乡村振兴等领域开展了一系列深入实践，促进了市县经济、社会、文化等多方面的高质量发展。一是深化产业协作领域，创新驱动“飞地”经济突破发展。二是聚焦社会民生领域，全面提升教卫交服务水平。三是激活乡村振兴领域，释放绿色生态经济发展效益。2015年，打造了全省首个非工业协作示范区，即开化—桐乡山海协作生态旅游文化产业示范区，坚持生态优化、绿色发展的原则，推动开化、桐乡两地生态旅游和文化产业的发展。积极践行“两山”理念，成立常山“两山”合作社，帮助农民打破融资难问题，使得碎片化的生态资源得以集约化、高效化开发。还通过赋能乡村产业链条，积极开展乡村振兴合作，对乡村特色农产品进行品牌化、精品化，提升产品附加值和市场竞争力，实现乡村农特产品销售额的增加。

（二）问题困境

虽然山海协作工程为与结对地区之间的优势互补提供了指引，在此过程中促进了社会经济、民生事业、美丽乡村等全方位发展，但同时也要看到当前存在的一些不足以及仍无法突破的困境。一是结对帮扶长效机制不健全，后续可持续推进难。鉴于二十多年山海协作的实际，可以发现山海协作推进过程中存在政策衔接断层现象。相比初始时的政策猛推，后续山海协作发展逐渐受滞，尤其是在“飞地”建设领域，由于政策的滞后性，导致企业入住、项目落地、产能提升等方面与逾期目标存在差距。二是受援地持续造血功能薄弱，内生动力激发难。山海协作主要处在资金、人才、技术的被动接收阶段，“产业园”建设多集中于打造乡村共富产业园，各县（市、区）盲目跟风复制这一模式，导致产业园难以发挥升级作用，很少反向回馈到沿海地区，自身内生动力不足。三是薄弱县间缺乏统筹合作，协作模式互鉴难。作为所辖县（市、区）都被列入首批山区 26 县名单的欠发达城市，山海协作成功实践不在少数，但大多以项目形式开展，即每个项目几乎是单独展开，在各自领域进行小范围合作。下辖兄弟县间资源共享途径不畅通，呈现出“单打独斗”的局面。究其原因，一方面是各县内生动力和发展意识不足，另一方面则是目前各地实行的协作模式可借鉴性不强，难以普及推广。

二、山海协作促共富的优化路径

（一）完善长效帮扶机制，保障协作可持续发展

从省级、市县、社会三个层面完善长效机制，保障纵向间组织互动和横向间利益联结。在顶层设计上统筹规划、制定政策，在基层执行上完善制度、制定方案，做到上下有呼应，实施有方向，执行一体化。省级层面构建跨周期协作保障体系，制定 3-5 年的中长期规划， 让大家充分认识到升级山海协作模式对促进共同富裕的重要意义。另外，涉及到跨地市的合作，由省级山海协作相关部门牵头完成。市县层面要在实践调研基础上，全面精准梳理现有结对关系，明确制定制度的主体、执行制度的主体及目标责任，在这个过程中构建监督、管理、评估、考核闭环机制，提高工作质量和创新能力。同时，健全利益共享与风险防控机制，参考推广“柯城 - 余杭飞地”动态分成模式，引入第三方机构进行全周期评估，确保协作双方互利共赢。只有合理结合利用省级政策和基层制度，才能保证协作目标一致性，保障协作可持续发展。

（二）持续创新帮扶形式，激发受援地内生动力

结对关系的长效和可持续性发展，不应建立在不对等的单向资金援助上，而是要着力探索从“被动输血帮扶”到“主动造血赋能”的新路径，激活结对双方尤其是被帮扶地的内生发展基因。一是依托现代化信息技术，促进产业数字化转型。在当前“人工智能”“新质生产力”等新兴名词频频出现的新时代，在产业发展中构建全链条数字化运营管理系统，利用技术手段实现远程协作共享是山海协作的发展趋势。二是促进农文旅融合发展，增加产品附加值，通过“生态 + 文化 + 制造”融合模式，通过文化和技术赋能将乡村资源优势转化为经济优势；三是培养专业人才队伍，提升自主创新能力。市级层面应进行人才“引育留用”全链条改革，与结对或发达地区共建培训基地，结合各县（市、区）实际定向培养本地急需人才，通过下派、挂职等形式深入基层，提高山海协作在经济发展薄弱村等微型地区的助推力。

（三）平衡政府市场关系，有效利用社会主体力量

作为一项区域协调发展战略，政府在山海协作中担任“引导者”角色，但山海协作涉及到经济、社会、文化、生态等各个方面，单靠政府力量是无法推动协作多领域、全方位运行的，还应在遵循互惠互利原则的基础上，建立正式网络和非正式网络，优化协作网络关系，充分发挥社会力量。由此可见，激发市场、社会等多元主体的参与意愿至关重要。特别是引进第三方作为政府与基层社会之间的联系纽带，能够发挥粘连作用。通过山海协作专项财政资金转移支付，采用政府购买服务方式，可以使第三方有效参与到协作项目中。第三方主体的加入，将使被帮扶方从被帮扶者的角色转变为监督管理者的角色，既能减轻政府部门工作压力，又能提高项目执行专业性。多元主体的参与能够有效发挥群策群力的作用，进而达到提高公众认知度和支持度的良好效果。

参考文献：

[1] 中央党校采访实录编辑室．习近平在．[M]．北京：中共中央党校出版社，2021

[2] 金冉 , 王小林 . 区域协作促进共同富裕的治理框架、运行机制与行动模式——福建省山海协作案例研究 [J]. 公共管理学报 ,2023,20(04): 93-106+172-173.

[3] 张来明, 李建伟. 促进共同富裕的内涵、战略目标与政策措施[J].改革 , 2021,(09):16-33.