集体建设用地入市改革对土地市场机制的影响分析

我国土地市场长期存在国有土地独占一级市场、集体建设用地难以入市的结构性问题，造成土地资源配置效率不高、城乡发展不平衡等一系列矛盾。随着经济发展方式的转变与土地供需关系的变化，推动集体建设用地依法入市成为土地制度改革的重要方向。这一改革不仅事关城乡土地权益的重构，也对现有土地市场运行机制提出了全新的挑战。

一、集体建设用地入市改革的背景与制度演变

（一）我国土地制度的历史演进

我国长期实行城乡二元的土地管理体系，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。该制度在特定历史阶段为城市发展提供了制度支撑，但也在城乡土地权利与价值实现方面形成不对等格局 [1]。随着土地资源日益紧张和城乡融合趋势加快，集体建设用地难以流通的问题逐渐显现，部分地区土地资源被低效占用，利用价值长期被压制，成为土地市场活力不足的重要因素。

（二）集体建设用地入市改革的推进过程

在推动土地资源合理配置、提高市场效率的背景下，部分地区开始探索集体建设用地的市场化路径。通过政策引导与机制创新，集体用地逐步获得与国有土地相近的市场准入条件，部分具备开发潜力的地块开始进入流通环节，拓展了土地供应结构，丰富了市场供给类型。实践表明，该类用地在商业、产业、住房等多种用途上展现出一定活力，为土地市场带来新的可能性。

（三）改革的核心制度要点

改革过程中，着力于打破原有土地权属壁垒，强化集体用地的可流通性和市场属性。在确权方面，推动权属清晰、登记完整，为土地交易提供法律基础；在交易方面，探索公开、公正的市场机制，提升流转效率与透明度；在收益方面，强调保障集体组织和农民的合理权益分配，强化收益反馈机制；在管控方面，注重与规划体系衔接，防止土地用途无序扩张。通过上述制度设计，逐步实现集体建设用地市场化的规范运行。

二、改革对土地市场机制的影响分析

（一）对土地供给机制的影响

集体建设用地入市突破了原有市场结构的限制，使部分集体土地在不经征收的前提下能够进入市场流通，拓宽了土地供给渠道[2]。相较于传统以国有土地为主的单一供给体系，新增的集体用地为市场注入了更大弹性，缓解了土地紧张与用地结构单一的矛盾，提升了整体供地的灵活性与调节能力。尤其是在城乡接合部，部分集体用地具备良好的区位条件和开发基础，具有较高的利用潜力和经济转化空间。改革也推动了土地资源的优化配置，提高了土地要素流动的效率，促进了多主体参与下的土地市场运作，为新型城镇化和区域经济转型提供了更为多元和可持续的用地支持，进一步释放了土地制度改革的结构性红利。

（二）对土地价格形成机制的影响

在传统制度下，土地价格多由政府主导评估或招拍挂控制，市场信号难以真实反映土地价值。改革后，集体建设用地可通过市场交易平台进行挂牌、竞价，实现了市场定价机制的建立[3]。例如某集体用地以 12% 的溢价率成交，远高于此前国有相邻地块的拍卖价格，表明市场愿意为资源位置、用途灵活性等因素付出溢价。与此同时，入市地块地价也更加体现供需关系——城市边缘地段、交通便利的集体土地价格明显上涨，而位置偏远、用途不清晰的地块则成交冷清。这种价格机制推动土地价值向现实利用效率靠拢，提高了土地资源的经济效益与配置效率。

（三）对市场主体格局与行为的影响

改革显著扩展了土地市场的参与主体。从供给侧看，农村集体经济组织成为市场主体，可自主决策土地出让、出租或入股，拥有更大产权实现空间；从需求侧看，企业获取土地的渠道更为多元化，尤其是中小微企业可通过租赁方式低成本进入市场。以某区为例，集体建设用地入市项目中，约 65% 的土地用于发展“新业态”企业园区，吸引了人工智能、科技服务等新兴企业，增强了区域经济活力。地方政府的角色也由土地经营者向规划与监管者转变。一方面，政府需加强国土空间规划引导，确保入市土地用途合规；另一方面，要推动交易平台和信息公开，防范非规范交易行为。佛山市推行的“统一交易、集中监管”机制即体现了政府从管理者向服务者的转型。

（四）对土地财政和地方政府行为的影响

传统土地财政模式高度依赖国有土地出让金，其收入占地方财政收入的比重长期处于较高水平。集体土地直接入市削弱了政府从土地交易中获取一次性收益的能力，使地方财政结构面临调整与转型的双重压力。但从长远看，这一改革有助于推动政府从“土地变现”逻辑向“产业发展 + 服务税收”逻辑转变，增强财政收入的稳定性与可持续性。部分地区通过引导集体土地用于建设产业园区，逐步实现以企业所得税、增值税等持续性税源替代一次性出让收入，为财政结构转型提供实践支撑。此外，建立完善的集体土地储备与回购机制也成为必要举措，以应对可能出现的价格波动、供需失衡等市场风险，维护土地市场的整体稳定性和政策连续性。

三、改革面临的问题与政策建议

（一）现存问题与制度瓶颈

首先，确权难题依然突出。部分地区历史遗留地块产权不清晰，村集体内部存在成员权利分割不明确的问题，造成交易法律风险。其次，交易平台尚未全国统一，存在多头管理、信息不透明、流程不规范等现象，制约市场信心。第三，农民收益分配机制尚不健全，一些项目中农民个人获取收益比例不足 20% ，影响积极性。第四，改革推进不均衡，东部沿海地区相对成熟，而中西部地区因经济基础和执行能力限制，改革动力不足，导致政策落地“碎片化”。

（二）政策建议与制度完善路径

一是建立统一的集体土地登记确权制度，完善不动产登记系统，实现地权明晰、图籍统一。可借鉴某地“多规合一”改革经验，实现规划、登记与交易信息系统联网。二是建设全国性统一土地交易平台，推动交易信息公开、公平，设立最低保障标准，增强市场信任。三是建立农民收益分配透明机制，明确村集体、农户和社会投资者之间的收益比例，保障农民分享土地增值收益。四是推动地方政府从土地财政依赖中逐步退出，发展基于产业与服务的税基财政体系，确保财政收入稳定。最后，中央应通过财税转移支付等手段，引导中西部地区积极参与改革，缩小区域发展不平衡。

总结：

集体建设用地入市改革是我国土地制度现代化的重要突破，显著推动了土地市场机制的完善与资源配置效率的提升。改革不仅拓宽了土地供给渠道，增强了市场主体活力，也促使土地价格机制更加贴近真实市场需求，推动政府职能逐步向规划和服务转型。然而，改革仍面临确权不清、平台不健全、权益保障机制不足等问题。未来需进一步健全法律制度体系，完善交易规则与监管机制，推动城乡土地要素平等流动，实现土地市场的高质量发展。

参考文献

[1] 靳相木 , 王永梅 . 集体建设用地入市“双轨制”转型构造与耦合机制 [J]. 中国农村经济 ,2024,(07):16-34.

[2] 郭强 . 农村集体经营性建设用地入市制度的改革逻辑和前景分析[J]. 行政科学论坛 ,2024,11(03):56-62.

[3] 孔祥智 , 李愿 . 新时代集体经营性建设用地入市改革 : 阶段特征、现实进展与政策建议 [J]. 南京工业大学学报 ( 社会科学版 ),2024,23(02): 93-108+110 .