国土空间总体规划的探索与思考

摘要：土地不仅是社会生产的基本劳动资料更是人们生存发展不可或缺的物质基础，“十四五”规划指导为国土空间治理数字化智能化发展指明了方向，土地利用和管理既是空间总体规划的重要内容也是衡量治理能力现代化水平的重要因素。本文通过分析我国空间总体规划中土地利用与管理存在的耕地保护形势严峻、摊大饼式利用粗放和环境保护力度不足等主要问题，探讨提出坚持系统思维增强生态治理、优化资源配置深化土地改革和加强顶层设计提高智能管理等方面优化策略，以期在协调土地发展与保护关系的基础上显著提高土地资源利用与管理效率。

关键词：空间规划；土地资源；利用管理

随着城镇化建设增多和人口快速增长，我国土地承载的经济、社会和生产活动不断扩张从而面临着日益增大的资源压力。特别是新时代背景下市场经济和城市化快速推进，传统土地利用与管理方式已然难以满足现代社会发展需求，向“存量”要“增量”的需求紧迫，面对人多地少且自然资源人均占有量小的现实情况，加强对空间总体规划中土地资源利用与管理创新是根本之策。

一、空间总体规划中土地资源利用与管理存在问题

（一）耕地保护，形势严峻

自2017年国土规划纲要印发以来，我国2020年耕地保有量确定为18.65亿亩，2030年为18.25亿亩，在第三次全国国土调查中2019年耕地面积为19.179亿亩符合规划确定的保有量目标，但是在“二调”至“三调”这十年间平均每年的耕地面积减少一千多万亩，按照这样的流失速度计算十年后将难以守住耕地保护红线，当下土地资源利用与管理面临着耕地流失、人多地少的严峻形势。这些主要是由于城区面积不断外扩、耕地净流向林地园地、耕地资源基础地力下降等原因造成的，比如南方耕地酸化、北方耕地盐碱化以及东北黑土地退化等都是在长期高强度利用下导致耕地质量明显下降。尽管国家采取“长牙齿”的硬措施在近三年实现了耕地总量净增加的良好态势，但是上述耕地后备资源不足、质量退化和人均耕地少的基本国情不是一蹴而就能够解决的，因此土地资源利用与管理任务仍然任重道远。

（二）摊大饼式，利用粗放

改革开放以来我国社会经济取得了快速发展，人口城镇化率也在跳跃式上升，但是这种增长模式的背后正是以非理性土地资源开发利用扩张为代价，大量消耗土地资源不仅产出效益偏低而且利用方式粗放，在很大程度上加剧了土地浪费和生态环境退化。目前我国各地新增建设用地指标普遍不足，但是在城市中仍然存在布局散乱、用途不合理、闲置土地和利用粗放的不良现象，加之新时代背景下我国进入经济结构调整和转型升级的关键阶段，要求工业化、城镇化均要本着集约化、生态化、可持续的原则发展转型，传统“摊大饼式”的粗放管理方式已然难以适应高质量发展要求，亟需探索土地利用新模式推动土地节约集约。

（三）环境保护，力度不足

环境保护是空间总体规划的重要内容，长期以来我国工业化和城市化推进导致土地资源超负荷利用，但是在生态环境保护方面力度不足，比如东南沿海经济发达地区、长三角地区都普遍存在土地资源约束的现状，土地开发强度大与生态环境保护之间的矛盾日益突出，在很大程度上也破坏了土地的生态功能。另外部分地方政府对环境保护认识不足，过渡追求眼前利益而忽略了长远发展需求，在土地开发利用管理过程中经常存在监督执法不力、整改流于形式的现象，导致湖泊保护修复不力、湿地生态破坏、废气废水废渣乱拍、毁林问题频发等问题时有发生，久而久之将会面临内涝加剧、土地荒漠化、水体生态功能下降和水土流失等不良后果。

二、空间总体规划中土地资源利用与管理创新策略

（一）坚持系统思维，增强生态治理

针对上述问题首先要坚持底线思维和系统思维，增强土地的生态治理，真正按照“绿水青山”就是“金山银山”的理念进行土地利用与管理。具体包括强化生态保护意识、加大政策指导力度、完善创新技术手段、完善土地法律法规体系和生态保护补偿机制等。比如利用工程技术、生物技术和农业技术等手段对破坏的土地生态进行修复，通过全流域、综合性、森林生态效益补偿等路径推进土地的生态治理。另外还要提升土地资源利用管理法律制度的系统性与整体性使其适应新时代发展需求，比如推动耕地保护法单独立法、加强土地督查立法等，以最严密法治武器对土地利用进事前预防性监督、事中过程性监督及事后追惩性监督从而达到保护耕地的作用。

（二）优化资源配置，深化土地改革

目前我国土地资源利用与管理正逐步进入以存量为主的空间利用时期，优化土地资源配置深化土地市场改革是打造现代土地市场体系的必然趋势。比如面对不同存量闲置土地资源要进行差别化政策管理，才能充分发挥土地的利用县里实现优化配置，首先从推进农村集体经营性建设用地入市、允许农村村民自愿有偿退出宅基地的层面入手盘活闲置土地资源，其次通过激励机制环节当下用地增量指标不足的现象，同时采取建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场机制的手段实现土地利用内涵式集约发展，另外还要从监测监管信息系统着手对土地二级市场动态进行观察，避免交易价格异常波动的现象发生，力求多方发力共同维护土地市场秩序。

（三）加强顶层设计，提高智能管理

随着互联网时代的快速发展，土地利用与管理工作的信息化进程也是大势所趋。政府可充分发挥现代数字技术的优势来提高土地测绘的精度与效率，还能在很大程度上保证土地资源管理的科学性和精确性。比如地力信息系统（GIS）在土地储备与规划、土地资源评估、土地动态监控与管理方面发挥着重要作用，遥感技术的应用也能大大提高土地资源调查管理、土地退化监测、土地质量监测与评价等工作效率。还有数字管理平台不仅简化了土地交易过程中的相关流程，也为土地权利安全转移提供了技术保障。因此加强信息化顶层设计不断提高土地管理的智能化水平是促进土地资源科学利用的重要手段。

三、结语

综上所述，新时代背景下我国空间总体规划中土地资源利用与管理面临着诸多新的挑战，亟需加快土地管理体制机制创新，立足不同地区实际需求和不同发展阶段探索土地发展与保护的平衡机制，不断推进土地资源利用与管理工作走向精细化、协同化和系统化整治，进一步保障我国生态文明建设。

参考文献：

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