机构改革背景下国库集中收付监管问题研究

摘要：2023年3月国务院提请审议涉及中国人民银行分支机构改革的议案顺利通过，明确了不再保留中国人民银行县（市）支行。作为央行基层服务的神经末梢县级国库，随着国家金融机构改革，也逐步有序得上收至市级中心支库。保障了县级国库业务不停、不断、不乱，但由于地理距离变远和业务量增加，对国库集中收付监督管理的及时性、有效性、精准性提出了更高要求。本文将立足国库日常工作实际，结合财政、税务反映相关问题，综合分析机构改革背景下国库集中收付日常监管当中存在的问题，并针对性提出相关意见措施。

关键词：机构改革；国库集中收付；监督管理

一、引言

国库集中收付制度的建立对加强税收有效性、提高财政预算资金运转效率、强化财政资源配置、保障政府高效运转具有重要的作用。但在机构改革县级国库上收至市级中心支库背景下，产生了地理距离增加导致监管实效性降低、业务量快速增长造成监管承载过量、信息系统更新缓慢运转效率偏低、人员力量不足导致部分监管缺位等新问题，一定程度上制约了集中收付制度优势的发挥、弱化了基层央行监管质效、增加了预算资金运转风险。需要完善顶层制度设计、完善国家金库信息系统、加强日常事项管理、增强业务人员综合素质，才能不断提高集中支付监管效能。

二、改革基本情况

（一）县级国库业务上收情况

为贯彻落实《党和国家机构改革方案》部署，更好做好基层货币政策与宏观审慎管理，中国人民银行不再保留县级支行，对边境和外汇业务量较大地区，采取派出机构来履行货币发行、经理国库、提供金融服务等具体工作。2023年底基本完成县级国库上收工作，在2024年5月28日，全国共计190个县域派出机构正式挂牌。

（二）“一机多库”并库情况

“一机多库”业务整合是指将县级支行国库业务上收至上级人民银行国库部门经理，并在其核算主体中新设国库主体，由“多个核算主体”变为“一个核算主体”，以“一机多库”方式经理本级国库以及被上收的县支行国库，截止2023年全国有12个省份完成“一机多库”业务整合工作，预计将在2024年底全国完成此项工作。

三、机构改革后存在的国库集中收付监管问题

（一）地理距离增加导致监管实效性降低

国库集中收付制度的优越性是指通过财税资金归集、预算资金调度、财政资金拨付等环节的集中管理，减少预算资金流转环节，增强资金的安全性与及时性。县级国库业务上收至市级中心支库后，大部分金融机构与服务对象远离市区，服务距离与承接国库监督管理半径扩大。个别区县地理距离市中心支库几百公里，需要数小时的车程，短时间内难以将票据等纸质材料及时送达。特别是遇到洪水、大雪等恶劣天气情况下，难以及时进行核算业务处理，继而影响事后监督以及后续装订、对账等工作，降低了国库集中支付监督管理的时效性。

（二）业务量快速增长造成监管承载过量

2023年在完成县级国库业务移交任务后，业务移交后的承接行服务范围与对象扩大，各县级国库业务全部转移至市级国库，集中支付业务量成倍增长，监督和服务对象持续增加，同时与国库业务相关的财政、税务及其他单位对国库集中收付监督、服务内容和服务质量等方面要求明显提高，一定程度上影响了经理国库职能的有效发挥。

同时，业务归集处理导致日常国库监管业务量快速增加，但原有的配套制度，业务标准，业务流程与信息共享机制并未立即进行变革，极易国库监管业务量过载。可能造成国库人员在执行集中收付制度当中出现对征收机关缴库不及时，对财政单位无预算或超预算支出监督不到位等情况。

（三）信息系统更新缓慢运转效率偏低

近年来，随着财税体制改革制度持续深化与央行机构改革推进，国库业务范围也逐渐扩大，业务量持续增加，特别是社会保险费、非税收入征管职责转入税务部门，以及实拨电子化后，国库信息系统运维承受着更大的压力。月末、季末、年末等业务量较高时间区段，信息系统能否安全稳定运行成为日常集中收付业务安全高效处理的重要保障。

国库日常监督管理与财政、税务、海关等部门业务关联度较高，虽然中国人民银行在2021年实施了“国家金库工程”，近年来也积极推动了国库集中收付电子化，但是不同地区存在着电子化发展不均衡情况，信息化水平也参差不齐。目前的集中收付事前、事中、事后监督管理手段还是以日常柜面监督为主，在办理集中支付业务当中还存在无法及时了解财政部门单位预算额度执行等情况。此外由于系统升级改造也需要与财税等相关单位达成共识才能顺利实施，造成各个系统衔接不紧密，利用信息化手段对国库集中收付数据的挖掘和在分析还存在不足，也难以保障集中收付业务处理效率和质量。

（四）人员力量不足可能导致部分监管缺位

县级国库业务上收后，各项业务扩充明显，增加了国库监管人员日常工作量，但原有的县支库业务办理人员并没有上收至地市中心支库，监管岗位人员数量并未得到强化，人

员短缺现象明显。此外，各接收国库普遍从人行国库调剂充实国库核算与监督等岗位，导致国库出现人员数量与质量不足的情况。

一方面，部分新调配人员大多属于借用人员，很难保持人员稳定性，国库业务基础知识薄弱，国库会计理论与业务操作水平不熟练，适应多岗位多领域工作要求需要较长时间，在办理集中收付业务时难以做到有效监督；另一方面，机构改革导致人员紧张，人事调整过程较长，部分岗位人员较少，人员力量普遍充实在国库会计核算岗位，业务人员频繁更换导致难以培养监督岗位储备人才。此外，目前集中收付业务还在部分纸质凭证业务，业务传递效率较低，也加重了日常监管压力。

四、对策与建议

（一）健全县域国库沟通协调机制

指派专人对接县域财政、税务以及银行业金融机构，建立日常沟通协调机制，畅通国库集中支付业务沟通渠道，围绕国库履职重点和社会服务需求，听取各方意见，明确国库未来工作方向与重点，加强国库集中收付业务跟踪与指导，减少地理距离影响，增强业务时效性，确保预算资金高效运转。同时，要建立健全日常国库应急工作机制，加强风险应对和突发事件应急处置，加强信息监测预警，保障特殊情况下和重要时点下国库业务能做到“应收尽收、应支尽支、应退尽退”，以免造成资金损失和社会舆情。

（二）优化岗位设置与业务流程再造

在符合法律规范与制度规定、以及风险可控的条件下，结合目前机构改革后国库会计核算、统计分析、储蓄国债、事后监督等业务规模、业务频率与操作流程等情况，统筹国库人员配备与业务量，合理安排人员兼岗，探索“一人多库、多库同岗”优化岗位设置，充分释放人力资源潜力。此外，要不断优化业务流程，加强县域财政、税务等部分合作，明确国库纸质凭证传递的渠道、频次、时间等，提高业务传递效率，保障集中收付业务办理的安全性、及时性、准确性。

（三）加快推进国库信息化系统建设

机构改革后国库信息化建设推动国库高质量发展的重要性更加凸显，加快金融科技在国库业务领域的应用是解决集中收付业务监管重要的手段，也是减少业务拥挤，提高监管实效性、业务效率的必由之路。需要加快“国家金库工程”进度，推动电子化项目覆盖面积，改造国库前置系统、畅通电子对账和纸质资料传递渠道、加快非税电子化与库款支拨电子化，逐步形成以电子化业务处理为常态、纸质业务为例外的工作模式，把国库业务人员从机械、重复性的操作中解放出来，从“做业务”变为“管业务”。

文献：

[1]胡悦，孙秀梅.机构改革背景下国库监管问题研究——以赤峰市为例[J].当代金融家，2024，（08）：154-155.

[2]邵丽.基于信息化形势的国库监督管理工作研究[J].财经界，2024，（17）：51-53.DOI：10.19887/j.cnki.cn11-4098/f.2024.17.041.