民政职业教育1+X证书制度实施困境及路径优化研究

摘要：1+X证书制度是我国职业教育类型化改革的重要制度创新，也是新时代推进复合型技能人才培养的重要举措。本文通过深入剖析政府、培训评价组织、民政部门、职业院校等主体在民政职业教育1+X证书制度实施中的困境，认为需要从完善X证书制度体系、提高X证书的社会影响力、优化X证书政策体系以及完善X证书实施基础等方面着手，探寻我国民政职业教育1+X证书制度的优化路径。

关键词：民政职业教育；实施困境；优化路径

一、民政职业教育1+X证书制度实施背景

1+X证书制度是我国职业教育类型化改革的重要制度创新，也是新时代推进复合型技能人才培养的重要举措。民政职业教育1+X证书制度的实施，是由政府、培训评价组织、民政部门、职业院校等主体的认知与行为在实践中相互作用的结果，不同主体在实践中需要遵循不同的制度逻辑，并对1+X证书制度的实施形成不同的制约。因此，深入剖析民政职业教育在1+X证书制度实施过程中各行为主体所存在的问题，并提出相应的解决思路和优化路径，这将有助于民政职业教育向更高质量教育水平发展，以更好适应新时代现代职业教育的发展要求。

二、民政职业教育1+X证书制度实施困境

（一）政府层面推进1+X证书制度的问题

首先，指导管理责任缺位。主要体现在：一是在国家层面未设立负责1+X证书试点工作的专门机构，而主要采用部门协同合作、下级贯彻落实的运行模式，导致1+X证书制度的社会影响力不够。二是国家层面执行1+X证书制度的机构不明确，未对国家职业教育指导咨询委员会、教育部职业教育发展中心等执行机构的职权进行明确，导致1+X证书制度的权威性不足。

其次，配套措施不足。我国1+X证书制度是以国家意志为主轴进行政策推进和开展，因此各省市政府主要是以遵循工作政绩的逻辑，对1+X证书制度予以自上而下、层层递进的方式进行执行和实施。在这种下任务的工作模式下，1+X证书制度在实施过程中极易出现执行力度减弱、执行方式各异的现象。[1]一方面，地方政府在落实1+X证书制度过程中，常出现对政策原则与目标在形式上的遵从，难以保证对国家层面的政策进行不折不扣的执行，如所取得的1+X证书，目前依然无法与人力资源与社会保障部门的证书获得同等待遇。另一方面，由于各地方在经济发展、人口结构、教育水平及治理能力等方面存在明显不同，往往导致地方政府对1+X证书制度的重视程度也存在差异，进而导致1+X证书制度执行的配套措施也大相径庭。

最后，部门利益失衡。在实践中，由于利益博弈难以平衡，已明显演化成为1+X证书制度是由教育部门牵头的部门工作任务，并由此产生了：一是职业技能等级证书的效力缺乏一致性。人社部门的职业技能等级分为初级、中级、高级、技师和高级技师五个等级，而1+X证书制度的职业技能等级分为初级、中级和高级三个等级，两部门证书等级间的效力并没有权威性的政策文件予以明确，也就无法真正实现两部门间的证书具有同等效力。二是落实1+X证书制度的困境。归口教育行政部门管理的职业院校参加相应的职业证书考核是应然选择，但在执行1+X证书制度过程中会导致：一方面，职业院校面临着1+X证书培训的设施设备、场地、产品及耗材等大量的硬件投入；另一方面，还面临着师资培训、课程开发等软件投入；此外职业院校还要面临着学生学习压力增加、专业师资缺口加大以及证书考核通过率的约束等问题。显然，这给职业院校积极落实1+X证书制度的政策导向带来了巨大的现实困境。

（二）培训评价组织实施1+X证书制度的问题

从政策要求来看，培训评价组织应“在本行业（专业）领域具有较强的技术优势和影响力” ，且“在业界和上下游企业认可度高、公信力强”，[2]而实际情况却是龙头知名企业占比仅为38%，企业规模及质量层次不齐，导致部分评价组织开发的职业技能等级证书缺乏影响力和公信力。[3]部分评价组织在1+X证书制度实施过程中，存在以硬件设备、软件平台、课程资源、产品及耗材的购买为前置条件，并以师资培训、设备设施维护和升级为后续利益捆绑，尤以涉及重资产专业在执行1+X证书制度过程中更是如此，这种逐利行为让不少职业院校望而却步，严重影响了1+X证书制度的持续健康发展。

从评价组织性质来看，培训评价组织主要分为生产型企业和教育型企业，前者能让职业院校学生的培训更贴近一线、更接近专业技能的适应场景，培训的学生具有更好的岗位适应性；后者对证书标准开发、职业学生教育、学生技能培训等方面则具有更好的经验；但需要指出的是两者在为职业院校学生提供岗位能力方面都很缺乏，普遍存在不招聘人、不录用人的现状。[4]

从评价组织影响力来看，部分专业的评价组织规模大、技能水平具有引领性和行业影响力大，则对1+X证书制度的执行具有很好的推进作用；现实的情况是，不少专业存在头部企业少、专业技能水平低、行业发展不成熟等问题，从而导致评价组织在推进1+X证书制度的实践中举步维艰。

从评价组织参与积极性来看，在实践中，由于企业人才招聘存在招聘渠道的多元性、岗位招聘的内部性、校企合作的排他性以及职普教育的歧视性等问题，导致很多企业对参与1+X证书制度并不积极，并没有真实、深入地参加到1+X证书制度的实施中去。

（三）民政部门执行1+X证书制度的问题

从国家民政部的官网来看，以“证书”和“证书制度”进行搜索，分别有1122个和481个搜索结果，涉及到有1+X证书制度内容的结果有10项，其中属于信息公开的文件有3项，属于新闻和民政专题类别的分别有6项和1项；以“职业技能”和“职业技能等级”进行搜索，分别有2433个和702个搜索结果，涉及有1+X证书制度内容的与“证书制度”的搜索结果相同。

从学校直属主管的重庆市民政局官网来看，以关键词“1+X”、“1+X证书”和“1+X证书制度”分别进行搜索，均无相关的搜索内容；以“职业”和“职业技能”进行搜索，分别有169个和41个搜索结果，前者的搜索结果包含后者，以“职业技能”为关键词进行搜索可以发现：一方面，从信息类别看，政务信息有26项、政策文件有5项、图片信息有10项。另一方面，从具体内容来看，与“巴渝工匠”杯竞赛相关的职业技能有10项、与“养老护理”相关的职业技能有16项、与“护理员培训”相关的职业技能有7项、与“遗体整容”相关的职业技能有5项、与“殡仪”相关的职业技能有3项。

从学校的各类文件及组织的各项活动来看，有直属民政部门参与或领导及工作人员参加的1+X证书制度活动，合计有36项，这与重庆市民政局官网所展示的政务信息和图片信息相吻合。

显然，民政部门及其相关人员都积极地从1+X证书制度的文件公示、技能鉴定、竞赛支持及活动参与等方面进行执行，但在有关1+X证书制度的政策制定、校企合作、岗位实习、人员招聘等深度融合方面鲜有涉足。

（四）学校落实1+X证书制度存在的问题

从学校落实1+X证书制度的宏观层面来看，学校有关职业技能方面的文件资料有66项，这些文件及文档资料多是关于各种职业技能竞赛方面的文件转载、通知及公示等，有关1+X证书制度实施的文件有8项，其中涉及到1+X证书制度试点申报工作的有7项，涉及到1+X证书考核费用的有1项。与此同时，对学校官网进行搜索来看，以关键词“职业技能”进行搜索，有993个搜索结果，主要涉及学校各专业所进行的职业技能竞赛、校企合作开展、人才培养项目等内容；以关键词“1+X”搜索则有146个新闻稿件，涉及学校各专业在不同时间所进行的1+X证书制度实施的具体事项，主要涵盖学生参加1+X证书的考试以及教师参加1+X证书师资培训等内容。显然，学校在开展1+X证书制度方面投入了很多人力、物力和财力，尤其在涉及1+X证书的学生培训和考核以及师资培训等方面，但在1+X证书的制度完善、课程体系建设、考评体系构建以及学生实习实训等方面还很薄弱。

从学校具体落实1+X证书制度层面来看，一是技能等级证书的试点专业建设存在标准不统一、专业人才培养方案调整效果不好等问题。如以公共管理与服务类专业的调研数据为例，有9.46%的老师认为学校的职业技能等级证书“无严格标准依据”，有39.86%的老师对学院的专业人才培养方案的调整效果不满意。二是试点专业学生对证书培训过程及结果的 满意度不高。以公共管理与服务类专业的学生为例，认为日常专业教学内容与X证书考核内容的联系程度不高的占比为41.13%，认为日常专业教学内容对X证书考核的帮助不大的占比达到了32.03%；与此同时，对148名专业教师的调研发现，仅有52.03%的老师对职业技能等级证书培训效果认为较积极，近一半的老师对职业技能等级证书培训效果的看法较谨慎。三是学校的师资队伍不合理。对调研数据分析看，公共管理与服务类专业的师资队伍主要存在教学经验不够丰富、实践技能不强、“双师型”占比不高、职称结构失衡、企业工作经验缺乏等问题，如在148名专业教师中，有70名老师，占比为47.30%，即近半的老师是毕业后直接到学校工作，毫无企业工作经验。四是激励机制缺乏。从调研结果来看，148名专业教师有占比80.41%的老师认为，“薪酬绩效激励”能够激励其承担1+X证书的职业技能培训，但由于学校激励机制的缺乏，导致有占比54.05%，即有过半的老师没有参加1+X证书的专项师资培训。

三、民政职业教育1+X证书制度实施的路径优化

（一）政府层面：完善X证书制度体系，强化监督管理

1+X证书制度是完善国家教育体系和职业教育标准的重要举措，是深化我国职业教育改革的关键所在，政府理应需要对1+X证书制度进行规范和指导。首先，政府需要考虑将“X”证书作为国家职业技能标准，以国家政策性力量推进1+X证书制度的执行，通过公权力对职业技能等级进行国家认证，不仅有利“X”证书的开发、培训和考核的质量，还有利于证书全国认定的一致性，进而拓宽职业院校学生的区域间流动和就业，从而彻底解决1+X证书制度的社会影响力不够和权威性不足的问题。其次，从实践过程来看，职业技能等级证书主要是由培训评价组织进行开发和考核的，不少评价组织并不具备代表行业发展的规模和能力，无法承担起代表行业性的职能，所开发的X证书难以体现国家证书的效力。因此，政府需要积极强化对1+X证书制度实施过程的监管，通过制定政策文件及相关法律法规的方式，以确保职业技能等级证书体系能保留数量适宜和质量可控的证书，从而避免证书泛滥和技能重叠等问题。最后，我国职业学校教育证书制度的变迁方式主要以强制性变迁为主，对X证书的管理也从人力资源和社会保障部门转向了教育部，缘于制度供给的不足和行动主体间共识基础的薄弱，新出现的工作职责导致教育部们在管理过程中更容易遭遇阻碍。[5] 因此，需要积极夯实两部委间的工作职责，制定国家层面的权威性政策文件，以明确两部门各职业技能等级证书间的效力，促进同等级效力的证书能真正获得同等待遇和补贴。

（二）培训评价组织：提高社会影响力，重在培优和做强

要全面提高民政职业技能等级证书的含金量和社会认可度，需要积极培育具有行业性质的培训评价组织，并不断强化其对证书开发和考核质量的监管。一方面，积极培育民政行业协会性质的培训评价组织。强化行业组织的资源和力量的整合，增强培训评价组织、职业学院和学生三者间的关联性，进而有效提高职业技能等级证书的社会影响力和行业认可度。另一方面，严格管控X证书的开发和考核质量。在证书开发方面，需要完善职业技能等级证书的开发指南，细化证书开发的流程和规范，强化行业专家和企业能手的协同参与，跟踪职业院校和用人单位的反馈并及时修订；在证书考核方面，明确考核人员标准，严格考核人员准入和退出机制，制定适应的考核方式和时间；此外，培训评价组织需要强化与行业、企业合作，提高职业技能等级证书与用人单位岗位职能的契合，增强持证学生的岗位就业质量，进而全面提高职业技能等级证书的内在价值和含金量。

（三）民政部门：优化X证书政策体系，统筹资源共享

民政部门在职业教育中不仅是行业需求的提出者，还是教育资源整合的协调者，更是教育质量的监督者。鉴于此，民政部门在1+X证书制度实施过程中，需要通过政策制定、课程资源开发、规范证书培训与认定等工作，积极为民政事业的高质量发展提供坚实的人才支撑。

首先，制定民政行业职业技能等级标准。民政部门需要积极结合民政事务领域的实际需求，如养老服务、社会工作、社区治理、社会救助等，制定职业教育发展规划和职业技能等级标准等政策，确保职业教育的人才培养能与民政行业发展的需求同步。

其次，推进民政职业院校专业建设和课程开发。一方面，积极优化民政专业设置，指导民政职业院校开设与民政行业需求相关的专业，如老年服务与管理、殡葬服务、社会工作、社区管理、康养服务管理等。另一方面，协同开发培训资源，组织编写民政职业领域的教材和实训手册，积极推动其数字化资源建设，以提高民政职业教育教学的实用性。

再次，规范民政职业技能培训与认证。一方面，积极承担与民政相关的职业技能等级认定工作，如社会工作者、社区管理员、养老护理员、婚姻家庭咨询师等，主动规范民政职业资格认证体系。另一方面，与民政职业院校合作，针对民政系统的从业人员，开展1+X证书制度的培训考核服务，主动提升从业人员的综合技能和专业化水平。

最后，统筹协调民政职业教育资源。一方面，联合教育部门、人社部门等，积极推动职业院校、行业企业和培训评价组织与民政行业深度合作，有效促进“产教融合、校企合作”。另一方面，鼓励行业协会、社会组织、企业单位等积极参与民政职业教育，与学校构建起资源共享、师资互动的有效合作机制，为学生提供实习和就业岗位，并为教学积极提供场地、设备和技术支持。

（四）职业院校：完善X证书实施基础，注重考核执行

在1+X证书制度实施过程中，民政职业院校的首先职责是构建起完善的职业证书选择体系，强化民政各专业人才培养方案的落实。主要包括：一是构建学校层面的民政职业X证书选择指南。通过关注各专业发展最前沿的新技术、新工艺和新方法，提高X证书与专业的关联度，增强学生适应X证书的知识学习和技能培养，[6]促进学校的师资水平、设施设备条件和场地配备等，从而确保民政职业技能等级证书具有较高的内在价值，能很好地契合区域经济发展和产业结构调整，有效促进学生更好地适应岗位发展需求。二是完善民政专业学生X证书选择的指导服务。缘于传统班级授课制度以及师资、设备等资源的有限性，当前学生很难实现多种X证书的学习，因此需要将选课指导体系的选择权由学院层面转移给学生层面，指导学生对民政职业X证书进行更合理、更有效的选择，服务学生能做出更适合自身职业发展需求的决策。三是优化民政专业人才培养方案。根据国家职业教育发展变化、区域经济发展趋势和行业企业需求，[7]需要积极梳理民政专业的职业面向、人才培养目标和培养规格，调整民政各专业的课程设置和教学时间安排，并结合X证书的考核方式与教学要求，不断优化民政专业人才培养方案的考核方式、考核标准和保障措施。

其次，完善课程体系。结合1+X证书制度不断优化调整专业课程，是将X证书的教学、培训和考核融入民政专业人才培养方案的关键环节。一方面，构建有效的课程体系调整路径。选择的X证书所表征的技能对当前课程所培养的技能，若属于横向拓展时，则需要减少重复、不必要的课程内容，不断重构课程体系；若属于纵向拓展时，则需要重组学习内容、优化学习模块，强化X证书培训内容积极融入已有课程的内容体系中。另一方面，建立专项教学内容，这不仅是为了应对X证书考核所开展的专项培训，更重要的是为了学生更好地适应社会发展需求的综合性技能教学。

再次，强化师资队伍建设，提高教师综合技能。具体包括：一是关注专业能力培养，通过制度化建设，推动教师深入行业企业学习，提高专业教师的实践技能。二是注重终身学习能力培养，促进教师实现自身技能时时更新与提升，更好满足X证书培训内容的推陈出现。[8]三是持续提升教育教学能力，依托X证书考核内容的变化，促进教师有效适应人才培养方案的调整、课程体系的优化和内容的调整以及教学方法的更新等。

最后，完善师生参与的激励措施。一方面，完善教师参与1+X证书制度的激励措施。对积极参与1+X证书制度实施的老师，需要在1+X证书培训的费用报销、工作量折算、绩效考核、荣誉奖励、“双师型”评定、职称赋值等方面予以倾斜。另一方面，完善学生参与1+X证书制度的激励措施。对积极参与1+X证书考核且在技术技能及综合素质等方面有了较大进步的学生，予以荣誉奖励，并成为在学校各级评优评奖中的不可或缺条件。

参考文献：

[1]崔志钰，陈鹏，倪娟.职业教育政策试点：逻辑特点、问题解析与改革建议[J].西南大学学报（社会科学版），2021，47（5）：123-133.

[2]国家职业教育指导咨询委员会.关于受权发布《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》的 公 告 [EB/OL].（2020-06-02）[2022-06-29].https：//vslc.ncb.edu.cn/manage/table/detail？infoId=1268848503417757697&data=1518838171138396160&checkIndex=1&routeIndex=1.

[3][4]张国民.1+X 证书制度的价值意蕴、现实困境与优化对策——基于职业教育“三个面向”的视角[J].中国高教研究，2022，（4）：103-108.

[5]林玥茹.职业教育1+X证书制度的实践与优化研究[D].华东师范大学，2023.

[6]唐智彬.理解职业教育类型定位的三重逻辑及其制度调适路径[J].南京师大学报（社会科学版），2023（1）：28-39.

[7]徐国庆，李政等.职业教育国家专业教学标准开发：理论与方法[M].上海：华东师范大学出版社，2017：3.

[8]杨磊，朱德全.“1+X”证书制度下职业院校课程体系的逻辑框架[J].贵州社会科学，2021（8）：103-109.

基金项目：本文系全国民政职业教育教学指导委员会《公共管理与服务类专业实施1+X证书制度困境及改进策略研究》项目的阶段性成果，项目编号：MZHZWKT-2023034。

作者简介：

汪成华（1978年-），男，四川渠县人，重庆城市管理职业学院，博士，副高，研究方向为基层社会治理、养老保障和职业教育管理。